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海南经济特区海岸带保护与利用 管理实施细则（2022 年）

第一条 为加强海岸带环境资源的保护，规范海岸带开发

利用管理，根据《海南经济特区海岸带保护与利用管理规定》，

结合本经济特区海岸带管理工作实际，制定本细则。

第二条 凡在本经济特区海岸带范围内从事保护治理、利

用及其他活动的单位和个人，应当遵守《海南经济特区海岸带

保护与利用管理规定》和本细则的规定。

第三条 海岸带是指海洋与陆地交汇地带，包括以海岸线

为基线向陆地侧延伸的滨海陆地与向海洋侧延伸的近岸海域。

海岸带具体范围根据海南省海岸带综合保护与利用规划确定，

并向社会公布。

海岸线是指平均大潮高潮线。海岸线具体界线由省自然资

源和规划主管部门会同省测绘部门依据国家海岸线修测技术

标准和规范，结合我省海岸带保护与利用管理实际和岸线变化

情况进行划定，报省政府批准后向社会公布。

省自然资源和规划主管部门会同省测绘主管部门应当每

年对海岸带变化情况进行动态监测，按照自然资源部的统一部

署组织对海岸线进行修测，报省政府批准。

第四条 省政府和沿海市、县、自治县政府应当将海岸带

的保护与利用纳入海南省和沿海市、县、自治县国土空间总体

规划，按照海岸带环境总量和资源承载力，划定生态保护红线，

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严格限定开发边界，优化海岸带保护与利用布局。

省自然资源和规划主管部门应当依据国土空间总体规划

编制省级海岸带综合保护与利用规划，统筹生态生产生活空间

布局，落实主体功能区战略和三条控制线，加强海岸线分类管

控，统筹海岸带开发利用活动。

沿海市、县、自治县自然资源和规划主管部门依据省和市、

县、自治县国土空间总体规划、省海岸带综合保护与利用规划

的要求，依法依规编制涉及海岸带区域的详细规划，综合考虑

资源条件、环境状况、公共安全等因素，对开发强度、时序实

施等分类管控，经有权限的机关依法批准后实施。

第五条 海岸带保护与利用应当遵循陆海统筹、科学规划、

生态优先、合理利用、综合管理、协调发展的原则；对海岸带

生态环境损害实行权责一致、终身追究的原则。

第六条 省政府和沿海市、县、自治县政府应当加强对海

岸带保护与利用管理工作的统一领导和组织、协调。省政府负

责海岸带保护与利用的统筹规划、政策制定和监督管理。沿海

市、县、自治县政府是海岸带保护与利用管理的责任主体，负

责海岸带保护与利用管理的组织领导和监督管理，严格海岸带

开发利用的审批监管，加强海岸带环境资源修复和保护，建立

健全海岸带保护与利用管理长效机制。

省和沿海市、县、自治县政府发展和改革、自然资源和规

划、旅游文化、生态环境、农业农村、住房和城乡建设、交通

运输、水务、林业等有关主管部门按照职责分工，依法行使职

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权，落实海岸带保护与利用管控要求，加强海岸带保护与利用

的监督管理。

第七条 沿海区域自海岸线向陆地延伸最少 200 米(以下

简称海岸带陆域 200 米)范围内的重点生态功能区、生态环境

敏感区和脆弱区等区域，以及沿海区域自海岸线起向海洋延伸

海岸带范围内的重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等

区域，依法划入生态保护红线。

第八条 县级以上人民政府及其相关部门应当按照《海南

经济特区海岸带保护与利用管理规定》等规定，对划入生态保

护红线的海岸带实行严格保护和管控。

(一)海岸带陆域 200 米生态保护红线范围内的自然保护

地核心保护区，原则上禁止人为活动，依法经批准的科学研究

观测、调查监测、生态修复等法律、法规和国家有关规定允许

的活动除外；

(二)海岸带陆域 200 米生态保护红线范围内除自然保护

地核心保护区外的其他区域，严格禁止开发性、生产性建设活

动，在符合现行法律法规前提下，因国家重大战略项目、对生

态功能不造成破坏的有限人为活动，选址无法避开海岸带陆域

200 米生态保护红线范围内除自然保护地核心保护区以外的

其他区域的，按照国家和省生态保护红线管理有关规定执行；

(三)沿海区域自海岸线向海洋延伸海岸带的海域部分生

态保护红线，按照国家和本省海洋环境保护和海域使用分级分

类管理要求，严格控制围填海、污染物排放和其他改变或影响

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近岸海域自然属性和生态环境的开发活动。

第九条 海岸带陆域 200 米生态保护红线范围内，已有建

设活动由县级以上人民政府按照下列规定处理：

(一)已经依法批准并建设对生态环境有不利影响的建设

项目，应当引导项目退出，或者鼓励进行产业转型升级、调整

为与生态环境不相抵触的适宜用途；

(二)已经依法批准并建设与生态环境保护不相抵触的建

设项目，应当严格监管其开发用途和开发强度，不得对生态环

境造成破坏，同时也鼓励其逐步退出生态保护红线；

(三)已经依法批准但尚未开工的建设项目，不符合生态保

护红线准入的，应当通过依法收回土地、土地置换等方式促使

项目退出生态保护红线；

(四)已有村庄及农(林)场场部(队)居民点建设应当控制

在土地利用现状建设用地范围内，不得扩大；建立生态保护红

线生态移民机制，逐步引导居民退出生态保护红线。

第十条 除下列情形以外，省和市、县、自治县国土空间

总体规划、详细规划在海岸带陆域 200 米非生态保护红线范围

内，不再规划新建建设项目。

(一)港口、码头、滨海机场、桥梁、道路、轨道交通及海

岸防护工程、污水处理、垃圾储运、公共卫生设施、供电、供

气、供水设施、通信、安全防护、应急避难、医疗救护、污染

物处理处置排海工程、渔政站、边检站、海警站、综合执法站

等基础设施和民生项目；

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(二)造船厂、修船厂；

(三)滨海电站、滨海油气勘探开发、海洋海水淡化等能源

设施项目；

(四)滨海军事设施项目；

(五)滨海科研项目，公益性的监测监管设施；

(六)村庄及农(林)场场部(队)居民点生产生活设施；

(七)旅游骑行道、步道、栈道、观景台、停车场、淋浴更

衣、公共厕所、休憩休息设施等旅游相关配套性服务设施和必

要公共设施；

(八)国家级开发区确需建设的石化新材料、清洁能源、智

能装备制造、海工装备制造、仓储物流等临港产业；

(九)省政府确定的其他重大、特殊建设项目。

第十一条 省和市、县、自治县国土空间总体规划应当科

学划定河口、潟湖、半封闭海湾的开发边界和规模，对非生态

保护红线范围内的河口、潟湖、半封闭海湾，依据详细规划进

行项目建设，不适用本细则第十条的有关规定。

河口、潟湖、半封闭海湾等海岸带生态环境敏感区的范围

和界线在划定海岸线具体界线后予以确定。

第十二条 省和市、县、自治县国土空间总体规划应当结

合建设现状和需求，合理划定村庄及农(林)场场部(队)居民点

建设边界。海岸带陆域 200 米范围内的村庄及农(林)场场部

(队)居民点建设应当控制在规划确定的建设用地范围内，并按

照《中华人民共和国土地管理法》等有关法律法规办理手续。

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第十三条 在海岸带陆域 200 米非生态保护红线范围内，

省政府已经批准同意进行项目建设的，按照省政府原批准文件

继续执行。

第十四条 在海岸带陆域 200 米非生态保护红线范围内新

建建筑物，符合第十条情形和国土空间总体规划、详细规划的，

由县级以上人民政府及其有关部门依法办理建设项目审批手

续。

在海岸带陆域 200 米非生态保护红线的城镇开发边界范

围内改扩建(含拆除重建、城市更新)建筑物，符合国土空间总

体规划、详细规划的，由县级以上人民政府及其有关部门依法

办理建设项目审批手续。

临海建筑物的规划建设应当遵循低容积率、低建筑密度、

高绿化率的原则，严格控制高层建筑。改扩建(含拆除重建、

城市更新)建筑物离海岸线距离不得小于原建筑物离海岸线距

离，同时鼓励改扩建(含拆除重建、城市更新)建筑物时退让海

岸线。

建设项目离海岸线的距离，由建设项目所在市、县、自治

县政府核定。

第十五条 海岸带临时建筑应当按照《中华人民共和国城

乡规划法》等规定，报自然资源和规划主管部门或行政审批主

管部门批准。海岸带临时用地应当按照《中华人民共和国土地

管理法》《中华人民共和国森林法实施条例》等规定，报自然

资源和规划、林业主管部门或行政审批主管部门批准。

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第十六条 在海岸带范围内进行围填海造地应当按照国家

和本省有关规定报有批准权限的政府批准。

填海造地形成新的海岸线和土地按照省和市、县、自治县

国土空间总体规划确定的用途依法开发利用，不适用本细则第

七条、第八条、第九条和第十条关于海岸带陆域 200 米的有关

规定。

第十七条 沿海市、县、自治县政府有关部门组织编制水

产养殖和畜禽养殖产业发展规划，报本市、县、自治县政府批

准实施。

水产养殖和畜禽养殖产业发展规划应当结合省和市、县、

自治县国土空间总体规划要求，对海岸带水产养殖和畜禽养殖

进行合理布局和管控，科学划定水产养殖的禁止养殖区、限制

养殖区和养殖区以及畜禽养殖禁养区和适养区。

水产养殖禁止养殖区禁止各类水产养殖项目，畜禽养殖禁

养区禁止规模化畜禽养殖项目，已建成的由所在地市县政府依

法关停、搬迁或转产；水产养殖限制养殖区限定养殖种类、数

量和规模，禁止新建、扩建非碳汇水产养殖项目。

第十八条 沿海市、县、自治县政府及有关部门应当依照

法律法规规定，对海岸带范围内的土地和海域资源闲置行为进

行处置。

对海岸带陆域 200 米范围内的闲置土地不符合省和市、县、

自治县国土空间总体规划的，应当采取收回土地使用权、土地

置换、调整土地用途等方式进行处置，不得采取延期开发方式

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进行处置。

第十九条 沿海市、县、自治县政府应当在海岸带陆域 200

米范围以及海岸带生态保护红线标明界区、建立标识并发布公

告，采取措施严格保护，禁止任何单位和个人擅自占用。

第二十条 沿海市、县、自治县政府应当划定和保护公共

休闲海滩，建设配套基础设施和公共服务设施。任何单位和个

人不得非法圈占海滩，不得超越土地使用权界线占用海滩，不

得非法限制他人正常通行。

第二十一条 严格控制海岸带污染物排放。任何单位和个

人不得违反有关法律法规规定，超标准排放污染物，向海岸带

排放污水、倾倒废弃物和垃圾，在海岸带范围内新建入海排污

口。

第二十二条 省政府和沿海市、县、自治县政府应当按照

林地保护利用规划等有关规划，组织对损毁的沿海防护林和海

岸带防波堤等海岸防护设施进行修复，对生态环境破坏和生态

功能退化区域进行综合治理，恢复海岸带生态环境和生态功能。

第二十三条 沿海市、县、自治县政府应当整合各部门执

法力量，建立健全海岸带保护与利用管理日常巡查制度，加大

日常巡查力度，及时发现、制止并依法查处侵占破坏海岸带的

行为。

第二十四条 实行海岸带生态环境损害责任终身追究制。

对违反本细则规定，超越权限或者违反法定程序和条件批准在

海岸带陆域 200 米范围内新建、改建、扩建建筑物，造成海岸

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带生态环境和资源严重破坏的，责任人无论是否已调离、提拔

或者退休，均严格追究责任。

第二十五条 省政府有关部门和沿海市、县、自治县政府

及有关行政主管部门有下列情形之一的，由省政府或者上级主

管机关责令改正；情节严重的，对省政府有关部门和市、县、

自治县政府主要负责人、直接责任人按照有关规定追究责任；

构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)超越权限或者违反法定程序和条件批准在海岸带陆

域 200 米范围内新建、改建、扩建建筑物的；

(二)制定的规定、批准的规划或者采取的措施与海岸带保

护与利用法律法规相违背，造成海岸带生态环境资源严重破坏

的；

(三)超越权限或者违反法定程序和条件批准围填海的；

(四)违法批准设置入海排污口的；

(五)违反规定在海岸带水产养殖禁止养殖区批准建设水

产养殖的，在水产养殖限制养殖区和畜禽养殖禁养区批准建设

规模化养殖项目的；

(六)未按照本省相关规划和有关规定组织建设海岸防波

堤、沿海防护林等海岸带防护设施，组织对生态环境破坏和生

态功能退化区域进行生态修复和综合治理的；

(七)未按照规定或者违反规定程序和方式对海岸带闲置

土地进行处置的；

(八)未按照规定建立健全海岸带保护与利用管理巡查制

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度的；

(九)发现海岸带违法行为不依法查处或者接到涉及海岸

带违法行为的举报，不及时调查处理或者移交处理的；

(十)法律法规规定的其他情形。

第二十六条 在海岸带范围内违法占用土地、违法用海、

违法建设以及污染海岸带环境等违法违规行为，按照有关法律

法规进行处罚。

第二十七条 本细则自印发之日起施行，本细则实施中的

问题由省自然资源和规划主管部门负责解释。《海南省人民政

府关于印发〈海南经济特区海岸带保护与开发管理实施细则〉

的通知》(琼府〔2016〕83 号)同时废止。

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海南省生态保护红线管理规定

第一条 为了加强生态保护红线管理，保障本省生态安全

和生态环境质量，促进经济社会可持续发展，根据《中华人民

共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》等

法律、法规，结合本省实际，制定本规定。

第二条 本省行政区域内生态保护红线的划定和管理，适

用本规定。

本规定所称生态保护红线，是指在生态空间范围内具有特

殊重要生态功能、应当强制性严格保护的区域。

第三条 生态保护红线的划定和管理，应当遵循科学划定、

保护优先、功能稳定、刚性控制、分类管控的原则。

第四条 省和市、县、自治县人民政府应当将生态保护红

线纳入本行政区域的国土空间规划，并作为省和市、县、自治

县国土空间规划的刚性约束，控制城乡发展边界和产业布局，

促进经济建设和环境保护协调发展。

第五条 县级以上人民政府负责本行政区域内生态保护红

线的监督管理，并将生态保护红线的监督管理工作作为政府及

其负责人环境保护考核评价的内容。

第六条 省人民政府负责组织本省生态保护红线的划定和

调整工作。

省人民政府自然资源和规划主管部门会同有关部门，具体

承担生态保护红线的划定和调整工作。

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县级以上人民政府生态环境、自然资源和规划、住房和城

乡建设、发展和改革、林业、水务、农业农村、旅游和文化广

电体育等有关主管部门，应当按照各自职责做好生态保护红线

保护与管理相关工作。

第七条 乡镇人民政府、街道办事处应当依法做好生态保

护红线保护与管理相关工作。

村(居)民委员会应当结合当地实际，在村规民约或者居民

公约中规定生态保护红线内生态保护的责任，协助当地人民政

府及其相关部门做好生态保护红线的保护和管理工作。

第八条 县级以上人民政府应当加强生态保护红线的宣传，

普及生态保护红线知识，健全公众参与机制，鼓励公民、法人

和其他组织积极参与和监督生态保护红线管理，并对在生态保

护红线保护与管理工作中做出突出贡献的单位和个人给予表

彰与奖励。

广播、电视、报刊和网络等新闻媒体应当开展生态保护红

线公益宣传。

第九条 国家公园、自然保护区、自然公园等经调整优化

后的自然保护地和未划入自然保护地的红树林湿地应当划入

生态保护红线。

自然保护地外的饮用水水源保护区、重要入海河口、珊瑚

礁集中分布区、海草床集中分布区、海岸带自然岸线、生物多

样性保护优先区域、风景名胜区、其他湿地等经评估具有重要

生态功能、生态环境极敏感脆弱或者潜在重要生态价值的区域

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划入生态保护红线。

第十条 生态保护红线划分为自然保护地核心保护区和其

他区域。

第十一条 省人民政府自然资源和规划主管部门根据国家

和本省相关要求，明确生态保护红线的规模和布局，拟定生态

保护红线划定方案，经征求市、县、自治县人民政府意见，报

省人民政府审定后提请国务院批准，由省人民政府公布实施。

省人民政府应当向社会公布生态保护红线的具体范围、坐

标、管控要求和保护管理情况等相关信息，依法应当保密的除

外。

第十二条 省人民政府自然资源和规划主管部门在具体划

定生态保护红线时，应当采取向社会公布划定方案、论证会或

者听证会等多种形式听取各方面意见。

第十三条 市、县、自治县人民政府应当对本行政区域内

的生态保护红线设立地理界标和宣传牌，并在显著位置设立警

示标志。

任何单位和个人不得破坏或者擅自移动生态保护红线地

理界标、宣传牌和警示标志。

第十四条 经批准的生态保护红线，不得擅自调整。有下

列情形之一的，按照国家有关规定调整：

(一)因国家重大战略项目建设需要调整的;

(二)因自然保护地、饮用水水源保护区边界调整的;

(三)因省级国土空间规划评估结果调整的;

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(四)其他根据国家有关规定需要调整的。

第十五条 生态保护红线内自然保护地核心保护区原则上

禁止人为活动，经依法批准的科学研究观测、调查监测、生态

修复等法律、法规和国家有关规定允许的活动除外。

其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，除国家重大

战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的下列人为活动：

(一)零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模前

提下，修缮生产生活设施，保留生活必需的少量种植、放牧、

捕捞、养殖;

(二)因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资

源勘查，公益性自然资源调查和地质勘查;

(三)自然资源、生态环境监测和执法活动，灾害防治和应

急抢险活动;

(四)经依法批准进行的非破坏性科学研究观测、标本采

集;

(五)经依法批准的考古调查发掘和文物保护活动;

(六)适度的参观旅游和相关的必要公共设施建设;

(七)确需建设且无法避让、符合县级以上国土空间规划的

线性基础设施以及防洪、供水设施建设与运行维护;

(八)重要生态修复工程;


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(六)适度的参观旅游和相关的必要公共设施建设;

(七)确需建设且无法避让、符合县级以上国土空间规划的

线性基础设施以及防洪、供水设施建设与运行维护;

(八)重要生态修复工程;

(九)法律、法规和国家有关规定允许开展的其他活动。

第十六条 生态保护红线内的自然保护区、饮用水水源保

护区等各类保护区域，相关保护规定与本规定不一致的，按照

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最严格的保护规定执行。

第十七条 本省生态保护红线内的人为活动实行准入目录

管理。

省人民政府自然资源和规划主管部门应当会同有关部门，

依照法律、法规和国家有关规定制定生态保护红线准入目录，

报省人民政府批准后，由省人民政府公布执行。生态保护红线

准入目录应当至少每五年进行一次评估和更新。

县级以上人民政府及其相关主管部门在办理项目审批、核

准或者备案手续时，对不符合生态保护红线准入目录的项目，

不得办理相关审批、核准或者备案手续。

对于生态保护红线准入目录以外，确需占用生态保护红线

的国家重大战略项目和国家有关规定允许开展的项目，按照国

家相关规定办理。

第十八条 本规定实施前，生态保护红线内已依法批准对

生态环境有不利影响的建设项目，应当根据对生态环境影响的

程度，分别采取下列方式进行处理：

(一)对已建成或者在建的项目，县级以上人民政府应当建

立退出机制，引导项目进行改造或者产业转型升级，逐步调整

为与生态环境不相抵触的适宜用途;

(二)对尚未开工的项目，应当调整为资源消耗低、环境影

响小的项目，并严格控制开发强度和用地功能。

第十九条 县级以上人民政府及其相关主管部门应当加强

生态保护红线生态保护与修复，实施生物多样性保护、天然林

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保护、水土流失综合治理等生态保护与修复工程，提升生态服

务功能。

第二十条 县级以上人民政府应当建立生态保护红线生态

移民机制，引导自然保护地核心保护区内的居民逐步迁出生态

保护红线。

第二十一条 县级以上人民政府应当健全生态保护红线生

态补偿机制，落实生态补偿规定，改善和提升生态保护红线生

态服务功能，促进生态保护红线和其他地区的协调发展。

第二十二条 省人民政府生态环境主管部门应当会同有关

部门统筹建设生态保护红线监管平台,利用卫星遥感、无人机

航摄等技术装备和数字化手段，加强全省生态保护红线的监督

管理。县级以上人民政府生态环境主管部门应当开展定期调查、

监测和评估,对生态保护红线内生态环境实施动态监管。

第二十三条 县级以上人民政府应当加强生态环境监管能

力建设，划定生态环境监管网格，开展日常巡查，加强对生态

保护红线的监管，依法查处破坏生态环境的违法行为。

第二十四条 县级以上人民政府应当设置举报电话，受理

在生态保护红线内破坏生态和污染环境行为的投诉和举报。

县级以上人民政府生态环境、自然资源和规划、住房和城

乡建设、林业、水务、农业农村等有关主管部门或者综合行政

执法机构在接到违法行为的举报后，应当及时进行调查处理;

如果发现违法行为不属于本部门职权范围的，应当及时移交有

关主管部门调查处理，不得以非本部门管理职责为由不受理举

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报。

第二十五条 违反本规定，破坏或者擅自移动生态保护红

线地理界标、宣传牌和警示标志的，由市、县、自治县人民政

府综合行政执法机构责令恢复原状，可处以一千元以上二千元

以下的罚款;情节严重的，处以二千元以上五千元以下的罚款;

造成损失的，应当依法予以赔偿。

第二十六条 违反本规定在生态保护红线内进行人为活动

的，由县级以上人民政府生态环境、自然资源和规划、住房和

城乡建设、林业、水务、农业农村等有关主管部门或者综合行

政执法机构按照各自职责依法处理;有关法律、法规有处罚规

定的，依照其规定给予处罚;有关法律、法规未作处罚规定的，

由市、县、自治县人民政府综合行政执法机构责令停止违法行

为，限期恢复原状或者采取其他补救措施;造成生态环境损害

的，依法承担赔偿责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十七条 县级以上人民政府及其相关主管部门和工作

人员有下列行为之一的，由上级主管部门或者监察机关责令改

正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;

构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)对不符合生态保护红线准入目录的项目予以审批、核

准或者备案的;

(二)未对生态保护红线内违法建设依法查处的;

(三)未按规定受理投诉或者举报的;

(四)对发现或者群众举报的违反生态保护红线管理规定

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的行为，不按照规定查处，造成严重后果的;

(五)其他玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权行为，导致生态

保护红线内生态环境遭受严重破坏的。

第二十八条 本规定自 2016 年 9 月 1 日起施行。

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海南自由贸易港闲置土地处置若干规定

（2021 年 12 月 1 日海南省第六届人民代表大会常务委员

会第三十一次会议通过）

第一条 为有效处置闲置土地和充分利用土地，促进节约

集约用地，根据《中华人民共和国海南自由贸易港法》《中华

人民共和国城市房地产管理法》等法律、法规，结合海南自由

贸易港实际，制定本规定。

第二条 本规定所称闲置土地，是指具有下列情形之一的

国有建设用地：

（一）超过动工开发日期满一年未动工开发的；

（二）超过动工开发日期满两年未完成项目总投资额百分

之二十五的；

（三）已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设

用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分

之二十五，中止开发建设满一年的；

（四）以出让方式取得国有建设用地使用权，超过出让合

同约定的竣工日期一年未竣工的；

（五）法律、法规规定的其他情形。

依法通过转让取得的国有建设用地使用权，具有前款规定

情形之一的，可以根据本规定处置。

前款第四项所称竣工是指建设项目依法取得《工程竣工报

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告》等法定竣工验收文件。

第三条 县级以上人民政府组织和统筹本行政区域内闲置

土地认定和处置工作。

省人民政府自然资源和规划主管部门对市、县、自治县人

民政府自然资源和规划主管部门调查认定和处置闲置土地工

作进行监督管理。市、县、自治县人民政府自然资源和规划部

门负责本行政区域内闲置土地认定、处置以及土地闲置费核定

等工作的组织实施。税务部门负责土地闲置费具体征收工作。

市、县、自治县人民政府发展改革、住房和城乡建设等部门按

照各自职责协同做好闲置土地认定和处置工作。

闲置土地所在地乡镇人民政府、街道办事处协助做好闲置

土地认定和处置工作。

第四条 有下列情形之一的，可以认定为政府或者政府有

关部门原因（以下统称政府原因）造成土地闲置:

（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划

拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地

使用权人，致使项目不具备动工开发条件的。但出让人和受让

人已经签订交地确认文件、确认土地具备开发条件的不视为政

府原因;

（二）因国土空间规划依法修改，造成国有建设用地使用

权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划

拨决定书规定的用途、规划和建设条件动工开发的;

（三）因国家和本省出台相关政策，需要对国有建设用地

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使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的规划和建设

条件进行修改或者政策内容影响土地开发，导致无法动工开发

的;

（四）因行政机关未依法实施涉及土地开发建设相关行政

许可，导致无法动工开发的；

（五）因行政行为引起处置土地上相关群众信访事项等，

导致无法动工开发的；

（六）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；

（七）法律、法规规定的其他情形。

国有建设用地使用权人认为属于政府原因造成土地闲置

的，应当向市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门

提供土地闲置原因说明材料，由市、县、自治县人民政府或者

造成土地闲置的政府有关部门书面确认。

第五条 闲置土地按照下列方式处置，但因政府原因或者

不可抗力等其他法定原因造成土地闲置的除外：

（一）超过出让合同约定的动工开发日期满一年未满两年

不动工开发的，以及已动工开发但开发建设用地面积占应动工

开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额

不足百分之二十五，中止开发建设满一年的，国有建设用地使

用权人应当按土地出让金的百分之二十缴纳土地闲置费。

（二）超过动工开发日期满两年未完成项目总投资额百分

之二十五的，无偿收回国有建设用地使用权。

（三）以出让方式取得国有建设用地使用权，超过出让合

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同约定的竣工日期一年未竣工的，应当在竣工前按照下列标准

征收土地闲置费：

1.超过出让合同约定的竣工日期一年未竣工，但未超过三

年的，每年按土地现值百分之五征收。

2.超过出让合同约定的竣工日期三年未竣工，但未超过五

年的，每年按土地现值百分之十征收。

3.超过出让合同约定的竣工日期五年未竣工，但未超过七

年的，每年按土地现值百分之十五征收。

4.超过出让合同约定的竣工日期七年未竣工的，每年按土

地现值百分之二十征收。

同时符合第二条规定的两种及以上闲置土地情形的，从重

适用前款规定的处置方式。

闲置土地现值应当以综合考虑土地原用途、土地资源条件、

土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展

水平等因素测算出的基准地价为依据。

第六条 因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县人

民政府自然资源和规划主管部门应当与国有建设用地使用权

人协商，选择下列方式处置：

（一）延长动工开发期限、竣工期限。对在一年内有条件

消除政府原因，具备动工开发条件的闲置土地，可签订补充协

议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约

定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年。

市、县、自治县人民政府应当自签订补充协议后一年内消除造

22

成土地闲置的政府原因；

（二）调整土地用途、规划条件。因政府或者政府有关部

门调整土地用途、规划条件造成土地闲置的，在符合国土空间

规划的前提下，可以按照新用途或者新规划条件重新办理相关

用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还

土地价款；

（三）安排临时使用。因政府原因造成项目尚不具备动工

开发条件导致土地闲置的，在不具备动工开发条件期间，可以

安排国有建设用地使用权人临时使用其闲置土地。从安排使用

之日起，临时使用期限最长不得超过两年。市、县、自治县人

民政府应当在安排临时使用期限内消除造成土地闲置的政府

原因，使项目具备动工开发条件；

（四）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，但

因国土空间规划依法修改造成土地闲置的，可以为国有建设用

地使用权人置换其他价值相当的国有建设用地进行开发建设。

涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注

明为置换土地；

（五）协议有偿收回国有建设用地使用权;

（六）法律、法规等规定的其他处置方式。

按照前款第二项和第四项规定的方式处置，涉及商品住宅

用地的，必须符合国家和我省房地产管理有关政策规定。

因不可抗力导致土地闲置的，依照本条规定的方式处置。

第七条 因生态环境保护、基础设施和公共服务项目建设、

23

军事管制等公共利益需要导致土地无法开发利用，造成土地闲

置的，经市、县、自治县人民政府批准，可以收回国有建设用

地使用权，并按照有偿收回闲置土地补偿标准对国有建设用地

使用权人给予适当补偿。有偿收回闲置土地补偿标准由省人民

政府另行制定。

第八条 市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部

门发现有涉嫌构成闲置土地的，应当向国有建设用地使用权人

下发闲置土地调查通知书，经调查认定为闲置土地的，应当拟

定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，向国有建设用

地使用权人下达征缴土地闲置费决定书或者收回国有建设用

地使用权决定书等处置决定文书。作出处置决定文书前，应当

书面告知国有建设用地使用权人依法享有申请听证的权利，国

有建设用地使用权人要求举行听证的，应当依法组织听证。

征缴土地闲置费决定书应当同时抄送税务部门。

第九条 本规定第五条第一款第三项规定的土地闲置费按

年计征和缴交。起征日为国有土地出让合同约定的竣工期限届

满一年之次日，计征截止日为市、县、自治县人民政府自然资

源和规划主管部门向国有建设用地使用权人送达《闲置土地调

查通知书》之日。征期不足一年的部分，按照征缴标准和计征

天数折算。

本规定施行前已出让的土地，已逾期未竣工或者未逾期但

距约定竣工日期不满两年，且自本规定施行之日起两年内未竣

工的，自本规定施行满三年之次日按照本规定第五条第一款第

24

三项规定开始征缴土地闲置费。

第十条 国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不

提起行政诉讼，也不履行相关义务的，市、县、自治县人民政

府自然资源和规划主管部门、税务部门可以采取下列措施:

（一）逾期不办理国有建设用地使用权注销登记，不交回

土地权利证书的，直接公告注销国有建设用地使用权登记和土

地权利证书;

（二）逾期不缴纳土地闲置费或者不交回国有建设用地使

用权的，申请人民法院强制执行。

第十一条 造成闲置土地政府原因的相关人民政府及相关

部门应当依法履职，消除政府原因。省人民政府和有关部门可

采取扣减新增建设用地计划指标、暂停农转用审批等措施，对

市、县、自治县人民政府闲置土地处置工作实施考核和奖惩。

第十二条 县级以上人民政府应当通过依法调整规划、改

变土地用途等措施，鼓励和引导闲置土地盘活利用。

第十三条 县级以上人民政府及其有关部门工作人员违反

本规定，有下列情形之一的，依法给予处分；对当事人造成损

失的，应当依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责

任：

（一）违反本规定不如实核定和征缴土地闲置费的；

（二）擅自决定减缴、免缴、缓缴土地闲置费的；

（三）坐支、截留或者挪用土地闲置费的；

（四）不依法履行闲置土地监督检查职责的；

25

（五）未依法履职造成土地闲置或者故意长期拖延未消除

导致土地闲置的政府原因的；

（六）其他在闲置土地调查、认定和处置工作中徇私舞弊、

滥用职权、玩忽职守的。

第十四条 闲置土地的认定和处置，本规定未作规定的，

适用国家和本省的有关规定。

第十五条 本规定自 2022 年 1 月 1 日起施行。

26

海南省土地储备整理管理暂行办法

(2006 年 6 月 30 日海南省人民政府令第 203 号公布 2010

年 8 月 29 日海南省人民政府令第 230 号第一次修正 2021 年 1

月 4 日海南省人民政府令第 296 号第二次修正)

第一条 为深化土地使用制度改革，加强土地集中统一管

理，提高土地资产效益，根据国家有关规定，结合我省实际，

制定本办法。

第二条 本省行政区域内的土地储备、整理及管理工作，

适用本办法。

本办法所称土地储备，是指政府为加强对土地市场的宏观

调控，规范土地管理，根据国土空间规划将依法征收的农村集

体土地或者依法收回、收购、没收、置换的土地予以储存的行

为。

本办法所称土地整理，是指土地储备整理机构根据土地供

应计划和控制性详细规划，对土地进行场地平整、道路铺设、

供水、供电、供气等基础设施建设，将其变为可供建造房屋和

各类设施的建设用地的行为。

第三条 县级以上人民政府负责研究和协调土地储备整理

工作中的重大事项。

第四条 县级以上自然资源和规划主管部门负责本行政区

域内的土地储备整理工作；同级人民政府发展与改革、财政、

27

住房和城乡建设等部门应当按照各自职责，配合自然资源和规

划主管部门做好土地储备整理工作。

省和市、县、自治县人民政府应当设立土地储备整理机构

具体负责土地储备整理工作。

第五条 土地储备应当与国土空间规划相衔接，实行土地

统一储备、统一整理、统一供应。

第六条 下列土地应当进行储备：

(一)已规划为建设用地的国有未利用地；

(二)依法收回的各类土地；

(三)政府统一征收后暂不供应的新增建设用地；

(四)为实施国土空间规划、政府决定收回或者收购的国有

土地；

(五)由于单位撤销、迁移、解散、破产、进行产业结构调

整或者其他原因需要收回或者调整的原划拨土地；

(六)因流转价格低于基准地价 20%，由政府依法行使优先

收购权的原出让、划拨土地；

(七)依法应当储备的其他土地。

第七条 下列土地应当由省人民政府储备：

(一)为实施规划或者因发展需要，由省人民政府出资建设

的重大建设项目需要的土地；

(二)省人民政府依法行使优先收购权的经国务院或者省

人民政府批准出让、划拨的土地；

(三)由省和市、县、自治县人民政府共同投资或者应当由

28

市、县、自治县人民政府投资的建设项目，市、县、自治县人

民政府以土地作价投资或者偿还省人民政府代为出资的建设

用地；

(四)由省土地储备整理机构出资收购的土地；

(五)省人民政府依法收回的中央直属企业、省属企业和军

事单位的国有划拨土地；

(六)市、县、自治县人民政府拟招标、拍卖、挂牌出让的

底价明显低于市场价格水平的经营性项目用地；

(七)应当由省人民政府储备的其他土地。

第八条 市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部

门应当会同有关部门根据土地利用年度计划和土地储备规模

组织编制下一年度的土地储备计划报同级人民政府批准并提

交省自然资源和规划主管部门备案后实施。

第九条 以收回方式储备土地，应当遵循下列程序：

(一)土地储备整理机构拟订土地使用权收回方案，经自然

资源和规划主管部门审核后报同级人民政府批准；

(二)以有偿方式收回土地使用权，土地储备整理机构应当


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(一)土地储备整理机构拟订土地使用权收回方案，经自然

资源和规划主管部门审核后报同级人民政府批准；

(二)以有偿方式收回土地使用权，土地储备整理机构应当

与原土地使用权人签订补偿协议，支付补偿费用；

(三)自然资源和规划主管部门依法办理土地使用权注销

登记手续，注销原土地使用权证书。

第十条 以收购方式储备土地，应当遵循下列程序：

(一)土地储备整理机构对拟收购的土地权属、面积、四至

范围、用途及地上建筑物和构筑物的权属、面积等进行实地调

29

查；

(二)土地储备整理机构与土地使用权人协商委托评估机

构对拟收购的土地使用权价格进行评估，协商确定土地使用权

收购价格；

(三)土地储备整理机构拟订土地使用权收购方案，经自然

资源和规划主管部门审核报同级人民政府批准，与原土地使用

权人签订合同；

(四)土地储备整理机构在支付收购土地使用权的定金或

者约定费用后，自然资源和规划主管部门即依法办理土地使用

权注销登记手续，注销原土地使用权证书。

第十一条 以征收方式储备国有土地，按照有关土地管理

的法律、法规办理。

第十二条 纳入政府储备的土地由自然资源和规划主管部

门报经同级人民政府同意，向土地储备整理机构核发土地储备

整理权属证书后进行储备。

土地储备整理机构应当按照基准地价评估确认储备土地

价格，核定土地资产量。

土地储备整理机构对储备土地应当统一立桩定界，设立政

府土地储备标志。

第十三条 土地储备整理机构应当编制年度土地整理计划

报同级人民政府批准后，对储备土地实施统一整理。

第十四条 储备土地整理工程应当采取公开招标投标等公

平竞争方式确定土地整理单位。

30

第十五条 土地储备整理资金通过下列途径筹集：

(一)财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中

安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等

储备土地过程中发生的相关费用；

(二)财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备

的资金；

(三)发行地方政府债券筹集的土地储备整理资金；

(四)经财政部门批准可用于土地储备的其他财政资金。

土地储备资金应当接受同级财政、审计、自然资源和规划

等部门的监督。禁止任何单位和个人擅自截留、挪用土地储备

整理资金。

第十六条 县级以上人民政府统筹安排资金用于政府储备

土地的征收、有偿收回、收购和整理。

土地储备整理机构根据年度土地储备的需要，向自然资源

和规划主管部门提交土地储备整理资金使用计划，报同级人民

政府批准。

第十七条 储备土地供应前，自然资源和规划主管部门应

当会同住房和城乡建设主管部门出具储备土地的规划设计技

术条件。

未经自然资源和规划主管部门与住房和城乡建设主管部

门出具规划设计条件的，不得供应储备土地。

第十八条 已经列入年度供应计划的储备土地，由土地储

备整理机构统一整理，形成建设条件，并经同级自然资源和规

31

划主管部门验收合格后方可供应。

县级以上人民政府在同等条件下应当优先在储备土地中

安排项目建设用地。储备土地符合项目建设用地选址条件却在

储备土地范围外选址的，有关部门不得办理用地手续。

第十九条 未列入年度供应计划的储备土地，土地储备整

理机构可以临时利用(如绿化、出租、依法担保贷款等)。

土地储备整理机构不得兼营除临时利用储备土地以外的

其他经营性业务。

第二十条 储备土地以有偿方式供地的，储备土地使用权

出让价格不得低于土地出让最低价标准。

储备土地以划拨方式供应的，土地储备整理成本由土地使

用者支付。

第二十一条 储备土地经依法出让、出租等所得的收入优

先用于偿还发行地方政府债券筹集的土地储备整理资金本息。

第二十二条 省级储备土地的出让收益缴入省级国库，由

省财政部门统筹安排。

市、县、自治县分享部分按照省人民政府的规定通过财政

转移支付方式执行。

第二十三条 土地储备整理成本包括：

(一)征地、拆迁补偿费及有关税费；

(二)收购、收回和置换过程中发生的有关补偿费用；

(三)基础设施建设有关费用；

(四)政府债务利息；

32

(五)经同级财政、自然资源和规划主管部门核准的其他费

用。

第二十四条 县级以上人民政府应当定期将政府土地储备

规模、价值量和供应情况向社会公布，接受监督。

第二十五条 行政机关及其工作人员有以下行为之一的，

按照有关规定予以问责，依法对有关负责人和责任人给予处分;

构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)出让、转让未经整理的储备土地的；

(二)未经依法批准擅自出让、转让储备土地的；

(三)擅自批准将应当由省人民政府储备的土地纳入市、县

政府储备的；

(四)在土地储备整理工作中玩忽职守、滥用职权，索取或

非法收受他人财物的；

(五)其他违反本办法进行土地储备、土地整理的行为。

第二十六条 损毁或者移动政府土地储备界桩和标志的，

由市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门责令限期

改正，处 500 元以上 5000 元以下罚款。

第二十七条 省人民政府自然资源和规划主管部门应当会

同同级财政、发展与改革等主管部门制定土地储备、整理、出

让、收益使用管理等方面的实施细则。

第二十八条 本办法具体应用中的问题由省自然资源和规

划主管部门负责解释。

第二十九条 本办法自 2006 年 9 月 1 日起实施。

33

海南自由贸易港安居房建设和管理若干规定 （2021 年）

第一条 为了构建与海南自由贸易港相适应的住房保障体

系，改善本地居民家庭和引进人才住房条件，根据有关法律法

规，结合海南自由贸易港实际，制定本规定。

第二条 本规定所称安居房，是指由政府提供政策优惠，

按照有关标准建设，限定销售对象、销售价格、套型面积和转

让年限，实行政府与购房人按份共有产权，面向符合条件的本

地居民家庭和引进人才供应的共有产权住房，纳入保障性住房

统一管理。

第三条 本省户籍居民家庭或者引进人才同时符合以下条

件的，可以申请购买一套安居房：

(一)在本省城镇无住房和无购房记录，或者家庭人均住房

建筑面积低于所在市、县、自治县上一年度城镇居民家庭人均

住房建筑面积;

(二)本省户籍居民家庭成员至少一人或者引进人才已在

海南连续两年缴纳城镇职工基本养老保险或者个人所得税，且

每年在海南实际居住时间不少于一百八十三天;

(三)省和市、县、自治县人民政府规定的其他条件。

省人民政府和市、县、自治县人民政府可以对安居房保障

对象的范围作适当调整，并向社会公布。

本条第一款所称家庭成员包括居民本人、配偶及未成年子

34

女。

第四条 省人民政府负责全省安居房建设和管理的指导、

督促和监督检查工作，对市、县、自治县人民政府安居房建设

情况实施评价考核。

市、县、自治县人民政府负责组织实施本行政区域内安居

房的建设和管理工作。

市、县、自治县人民政府应当明确安居房保障实施机构，

负责安居房轮候、分配、代持政府产权、上市交易、换购等具

体工作。

第五条 省人民政府住房和城乡建设部门应当会同相关部

门根据城镇居民住房现状和总体需求、人口增长、住房保障预

期目标等，编制全省住房发展规划，明确全省及各市、县、自

治县安居房建设目标任务。

市、县、自治县人民政府根据建设目标任务编制本市、县、

自治县住房发展规划，制定年度建设计划，明确安居房建设规

模、项目选址、土地供应等内容，并向社会公布。

县级以上人民政府应当积极采取措施，创新机制，加大安

居房的建设和供给力度，提高安居房保障率。

第六条 安居房建设项目的选址应当根据国土空间规划、

城市功能定位和产业布局，优先安排在交通便捷、生活和工作

便利、配套设施完善的区域，促进职住平衡、产城融合。项目

配套建设的基础设施和公共服务设施，应当与主体工程同步规

划、同步建设、同步交付使用。

35

第七条 市、县、自治县人民政府应当将安居房项目用地

纳入土地利用年度计划，单列指标，优先安排，做到应保尽保。

鼓励在符合规划的条件下将城镇规划区、产业园区等人口

聚集区域已供应的工业、仓储、商业、办公等存量非住宅建设

用地依法改变用途用于建设安居房。

鼓励开发企业利用存量住宅用地建设安居房，并在项目融

资、商品住宅建设计划安排等方面给予政策支持。

划拨住宅用地可以依法补办出让手续用于建设安居房。

第八条 新供应的安居房建设用地，采取招标、拍卖、挂

牌方式出让。市、县、自治县人民政府应当建立房价地价联动

和土地出让价格熔断机制，按照“限房价、控地价、竞品质”

的原则确定新供应安居房项目建设用地竞得人。

利用新供应用地和存量用地建设的安居房项目，应当纳入

市、县、自治县安居房年度建设计划统筹管理，并由市、县、

自治县人民政府对房源进行统一分配。鼓励探索创新安居房建

设筹集方式和供地方式，可通过集中新建、配建、收购、存量

市场化商品住房转化等方式多渠道筹集安居房房源。

第九条 省人民政府住房和城乡建设部门应当会同相关部

门制定安居房建设技术导则。安居房建设应当坚持绿色、低碳、

节能、环保理念，推行绿色建筑、装配式建筑和全装修建设方

式。

安居房套型面积以一百平方米以下中小套型为主。各种套

型房源供应应当与基本住房需求相匹配，并根据家庭人口数量

36

增长和人口结构变化情况，逐步满足改善型住房需求。

第十条 安居房项目建设应当严格执行规划和施工许可、

质量监督、工程监理、竣工验收等程序和国家、本省关于保障

性住房建设的技术标准及强制性规定，落实建设、勘察、设计、

施工、监理等参建各方主体责任。

县级以上人民政府住房和城乡建设等主管部门应当加强

对安居房项目建设全过程的监督管理，确保工程质量安全。

第十一条 安居房项目享受以下政策：

(一)按照国家和海南自由贸易港有关规定，减免行政事业

性收费和政府性基金，享受税收优惠政策;

(二)按照国家规定取得住房公积金贷款、金融机构开发性、

政策性融资支持及贷款利率优惠;

(三)简化项目审批流程，优先办理土地、规划、建设和销

售等审批手续;

(四)国家和海南自由贸易港的其他优惠政策。

第十二条 安居房实行现房销售制度，其每平方米销售均

价按照项目所在市、县、自治县上一年度城镇居民家庭房价收

入比不超过十倍确定，或者不得高于所在市、县、自治县上一

年度市场化商品住房销售均价的百分之六十，具体价格由市、

县、自治县人民政府结合当地市场化商品住房均价、居民家庭

收入等因素确定。安居房购房人的产权份额按照百分之七十确

定，并在购房合同中约定。

第十三条 安居房实行轮候分配制度，综合考虑工作和居

37

住就近、便利等因素，合理分配房源。市、县、自治县人民政

府应当根据安居房房源数量、申购人数等情况制定轮候规则，

做到公平公正公开。

对法律、法规或者国家规定应优先保障且符合购房条件的

家庭，以及无住房、人均住房建筑面积相对小、收入相对低、

落户时间早、居住时间长、未成年子女多的家庭予以优先安排。

第十四条 安居房自签订购房合同之日起满十年的，可以

上市交易，购房人和政府按照产权份额获得出售住房总价款的

相应部分。省人民政府可以根据法律法规和国家政策对政府持

有的安居房产权份额的处置适时作出规定。

符合本省规定换购条件的，购房人可以申请换购一次较大

户型的安居房。换购人按照评估价格补交差价，原购安居房由

政府收回。具体办法由省人民政府制定。

安居房在未达到上市交易年限内实行封闭流转制度。购房

人确需转让安居房的，应当向符合安居房购房条件和轮候规则

的对象转让。回购或者转让价格最高不超过原购房价格与按照

中国人民银行同期对应期限存款基准利率计算的利息之和。

第十五条 省人民政府应当根据本规定制定安居房管理办

法。

市、县、自治县人民政府应当结合本地区实际，制定实施

办法或者细则，明确安居房申请、审核、公示、轮候、分配、

定价、封闭流转、上市交易和换购等制度。

省人民政府住房和城乡建设部门应当建立全省住房保障

38

和房地产信息化管理平台，将安居房建设和管理工作纳入信息

化管理平台进行规范管理。

第十六条 购房人在提供户籍、住房、城镇职工基本养老

保险、个人所得税、在海南实际居住时间等材料时弄虚作假，

或者采取贿赂等不正当手段申请购买安居房的，由市、县、自

治县人民政府住房和城乡建设部门驳回其申请，自驳回申请之

日起五年内不予受理其安居房申请;已购买安居房的，由市、

县、自治县人民政府决定收回安居房，并由住房和城乡建设部

门或者综合行政执法机构处一万元以上五万元以下罚款，已办

理不动产权证的，依法注销不动产权证，且五年内不得再次申

请购买安居房，并在个人征信记录中作不良行为记录。

购房人擅自改变安居房居住用途用于生产、经营等活动的，

由市、县、自治县人民政府住房和城乡建设部门或者综合行政

执法机构没收违法所得，责令限期改正;逾期未改正的，由市、

县、自治县人民政府决定收回安居房，已办理不动产权证的，

依法注销不动产权证。

住房和城乡建设部门和其他相关管理部门的工作人员在

安居房建设管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依

法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十七条 本规定自 2022 年 1 月 1 日起施行。

39

海南省矿产资源管理条例 （最新全文规定）2021 修正

法律效力位阶：地方性法规

制定机关：海南省人民代表大会常务委员会

时效性：有效

施行日期：2021-09-30

公布日期：2021-09-30

40

海南省矿产资源管理条例

(1997 年 12 月 12 日海南省第一届人民代表大会常务委员

会第三十三次会议通过 根据 2004 年 8 月 6 日海南省第三届人

民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈海南省矿产

资源管理条例〉的决定》第一次修正 2009 年 11 月 27 日海南

省第四届人民代表大会常务委员会第十二次会议修订 根据

2012 年 9 月 25 日海南省第四届人民代表大会常务委员会第三

十四次会议《关于修改〈海南省矿产资源管理条例〉的决定》

第二次修正 根据 2018 年 9 月 30 日海南省第六届人民代表大

会常务委员会第六次会议《关于修改〈海南省矿产资源管理条

例〉的决定》第三次修正 根据 2020 年 6 月 16 日海南省第六

届人民代表大会常务委员会第二十次会议《关于修改〈海南省

红树林保护规定〉等四部法规的决定》第四次修正 根据 2021

年 9 月 29 日海南省第六届人民代表大会常务委员会第三十次

会议《关于修改<海南省生活垃圾管理条例>等六件法规的决定》

第五次修正)

第一章 总 则

第一条 为加强矿产资源的勘查、开采和保护，促进我省

矿产资源开发利用与环境保护协调、可持续发展，根据《中华

人民共和国矿产资源法》等有关法律、法规，结合本省实际，

41

制定本条例。

第二条 在本省管辖的陆域和海域内从事矿产资源勘查、

开采和保护及监督管理活动，应当遵守本条例。

第三条 矿产资源属于国家所有。矿产资源的国家所有权

不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。

禁止任何单位或者个人非法占用、破坏矿产资源。

第四条 矿产资源勘查开采应当遵循统一规划、分类管理、

环境优先、合理布局、有序开发、综合利用的原则，符合省、

市、县、自治县总体规划，遵守生态保护红线的有关规定。

第五条 县级以上人民政府自然资源主管部门负责本行政

区域内矿产资源勘查、开采和保护的监督管理工作。

县级以上人民政府其他有关主管部门协助同级自然资源

主管部门进行矿产资源勘查、开采和保护的监督管理工作。

第六条 县级以上人民政府自然资源主管部门应当根据上

一级矿产资源总体规划，组织编制本行政区域的矿产资源总体

规划，经同级人民政府同意，报上一级人民政府自然资源主管

部门批准后实施。

矿产资源总体规划应当符合国民经济和社会发展规划以

及省、市、县、自治县总体规划。

县级以上人民政府自然资源主管部门根据矿产资源总体

规划，可以组织编制本行政区域的矿产资源专项规划，报上一

级自然资源主管部门批准后实施。

县级以上人民政府自然资源主管部门应当在矿产资源专

42

项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价。

矿产资源规划在实施过程中因特殊情况需要修改的，按照

规划编制程序报原批准机关批准。

县级以上人民政府自然资源主管部门设置探矿权、采矿权

不得违反矿产资源规划。

第七条 国内外投资者依照法律、法规，在本省合资、合

作或者独资勘查、开采矿产资源。投资者的合法权益不受侵犯。

第八条 勘查、开采矿产资源，应当依法经审批登记、领

取勘查许可证或者采矿许可证，取得探矿权、采矿权。

探矿权、采矿权依法实行有偿取得制度，并依据国家规定

实行矿产资源权益金制度。

探矿权、采矿权出让，应当符合矿产资源规划、国家产业

政策和相关规定;法律、法规规定需要评估的，应当进行评估。

探矿权、采矿权出让收益不得低于市场基准价，具体办法由省

人民政府制定。

探矿权、采矿权可以依法转让、出租、抵押。

第九条 勘查、开采矿产资源需要占用、使用土地、海域

的，依照有关法律、法规的规定办理。

第十条 勘查、开采矿产资源应当符合环境保护法律、法

规的规定，并采取措施防治污染，保护生态环境。

第十一条 禁止国家工作人员以投资、入股等方式从事或

者参与矿产资源的勘查、开采经营活动。

第十二条 勘查、开采矿产资源依法应当由自然资源主管

43

部门收取的费用，纳入财政管理，实行收支两条线。

第二章 矿产资源勘查


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者参与矿产资源的勘查、开采经营活动。

第十二条 勘查、开采矿产资源依法应当由自然资源主管

43

部门收取的费用，纳入财政管理，实行收支两条线。

第二章 矿产资源勘查

第十三条 在本省管辖的陆域和海域内勘查矿产资源，应

当经省人民政府自然资源主管部门审批登记，颁发勘查许可证，

取得探矿权。但依法应当由国务院主管部门审批登记的矿种除

外。

第十四条 探矿权应当采取招标拍卖挂牌方式出让。但是，

国家规定可以采取协议出让等方式的除外。

严格限制探矿权协议出让。

第十五条 以招标拍卖挂牌方式出让探矿权的，省人民政

府自然资源主管部门应当在招标拍卖挂牌公告和有关文件中

明确探矿权申请人资格要求、勘查权利义务和违约责任等内容。

探矿权招标拍卖挂牌竞得人应当与省人民政府自然资源

主管部门签订探矿权出让合同，履行合同约定的取得探矿权应

当履行的义务后，省人民政府自然资源主管部门予以登记，颁

发勘查许可证。

第十六条 以协议方式出让探矿权的，受让人履行合同约

定的取得探矿权应当履行的义务后，省人民政府自然资源主管

部门予以登记，颁发勘查许可证。

第十七条 探矿权申请人应当具有企业法人或者事业单位

法人资格，并具有与申请的勘查矿种和勘查工作阶段相适应的

44

资金能力。

第十八条 探矿权人实施勘查前，应当按照有关要求编制

勘查工作计划和勘查工作实施方案。

第十九条 探矿权人应当自实施勘查之日起十日内向省和

所在地市、县、自治县人民政府自然资源主管部门书面报告施

工情况。

探矿权人应当按照有关规定填报和公示矿产资源勘查年

度信息。

第二十条 探矿权人应当在批准的勘查作业区范围内进行

勘查活动，不得越界勘查。

第二十一条 探矿权人在进行主要矿种勘查时，对矿区内

具有工业价值的共生、伴生矿产进行综合勘查、综合评价的，

应当向省人民政府自然资源主管部门提出申请，经省人民政府

自然资源主管部门批准，可以进行综合勘查、综合评价。

第二十二条 探矿权人应当按期完成最低勘查投入。最低

勘查投入按照勘查年度计算，并逐年递增。探矿权人申请延续

勘查期限的，延续期间的年度最低勘查投入以延续前最后一年

的年度最低勘查投入为基准，每年递增一倍。

探矿权人当年度的勘查投入高于最低勘查投入标准的，高

于的部分可以计入下一个勘查年度的勘查投入。

最低勘查投入标准由省人民政府制定并适时调整。

第二十三条 在勘查许可证有效期内，有下列变更情形之

一的，探矿权人应当向省人民政府自然资源主管部门申请办理

45

变更登记手续：

(一)经依法批准扩大勘查区块范围的;

(二)探矿权人要求缩小勘查区块范围的;

(三)经依法批准改变勘查工作对象的;

(四)变更勘查单位的;

(五)探矿权人变更名称或者地址的。

第二十四条 勘查许可证有效期最长为三年。需要延续勘

查期限的，应当在勘查许可证有效期届满前六十日内向省人民

政府自然资源主管部门申请延续。勘查期限可以延续两次，但

因勘查取得重大突破确需延长勘查时间的，经省人民政府自然

资源主管部门组织评估论证后，可以再延续一次。勘查期限每

次延续不得超过两年。

第二十五条 探矿权人申请延续勘查期限的，应当符合下

列条件：

(一)符合矿产资源规划和国家、本省产业政策;

(二)符合安全生产、环境保护、土地和森林管理等有关法

律、法规的规定;

(三)已履行缴纳矿产资源勘查有关费用等法定和约定义

务;

(四)在勘查区块范围内尚未探明可供开采的矿产资源，需

要进一步实施勘查;

(五)法律、法规规定的其他条件。

省人民政府自然资源主管部门应当自受理延续申请之日

46

起四十日内作出准予延续或者不予延续的决定。准予延续的，

延续期限从勘查许可证有效期届满次日起计算。

第二十六条 探矿权需要保留的，适用国家有关规定。

因不可抗力或者政府原因，需要继续延长保留期的，探矿

权人应当提交能够说明原因的相关证明材料。

第二十七条 有下列情形之一的，探矿权人应当办理勘查

许可证注销登记手续：

(一)勘查许可证有效期届满，不申请延续勘查期限、保留

探矿权或者申请未获批准的;

(二)探矿权保留期届满的;

(三)已依法取得采矿权的;

(四)因故需要撤销勘查项目的。

探矿权人应当自前款注销情形发生之日起二十日内向省

人民政府自然资源主管部门提出注销申请。逾期未提出申请的，

省人民政府自然资源主管部门可以直接注销其勘查许可证。

第二十八条 省人民政府自然资源主管部门负责本行政区

域内地质资料汇交、保管、利用的监督管理。

探矿权人应当按照有关规定向省人民政府自然资源主管

部门汇交地质资料。

第二十九条 探矿权人探明矿产资源储量的，应当按照规

定委托矿产资源储量评审机构进行评审，并报省人民政府自然

资源主管部门备案。未经评审、备案的矿产资源储量不能作为

矿产资源开发利用的依据。省人民政府自然资源主管部门负责

47

对经评审、备案的矿产资源储量进行登记、统计、核销。

用作普通建筑材料的砂(不含河砂)、石、土等国家规定可

以直接出让采矿权的矿种，由市、县、自治县人民政府自然资

源主管部门组织编制和评审矿产资源储量报告，作为矿产资源

开发利用的依据，并对出让的矿产资源储量进行备案、登记、

统计、核销。

第三十条 建设铁路、工厂、水库、输油气管道、输电线

路和各种大型建筑或者建筑群，建设单位在选址之前，应当向

省人民政府自然资源主管部门了解拟建项目所在地区的矿产

资源分布情况。需要压覆矿床进行建设的，应当报请省人民政

府自然资源主管部门批准。依法应由国务院主管部门批准的除

外。

第三章 矿产资源开采

第三十一条 在本省管辖的陆域和海域内开采矿产资源，

应当经自然资源主管部门审批登记、颁发采矿许可证，取得采

矿权。但依法应当由国务院主管部门审批登记的矿种除外。

第三十二条 自然资源主管部门在设置采矿权时应当委托

具有环评资质的单位进行矿山环境风险评估。不符合环境保护

要求的，不得设置采矿权。

省人民政府自然资源主管部门新设采矿权、采矿权扩大矿

区范围、探矿权采矿权整合、采矿权延续的，应当书面征求所

48

在市、县、自治县人民政府的意见，市、县、自治县人民政府

应当在二十个工作日内予以书面回复。市、县、自治县人民政

府的意见应当作为新设采矿权、采矿权扩大矿区范围、探矿权

采矿权整合、采矿权延续的重要依据。

第三十三条 开采下列矿产资源由省人民政府自然资源主

管部门审批登记，颁发采矿许可证，出让采矿权：

(一)可供开采的矿产储量规模为小型及以上的矿产资源;

(二)省人民政府规定由省人民政府自然资源主管部门审

批登记的矿产资源;

(三)国务院自然资源主管部门授权审批登记的矿产资源。

前款第一、第二项规定由省人民政府自然资源主管部门审

批登记并颁发采矿许可证的矿产资源，可以委托市、县、自治

县人民政府自然资源主管部门实施。

第三十四条 开采下列矿产资源由市、县、自治县人民政

府自然资源主管部门审批登记，颁发采矿许可证，出让采矿权，

并报省人民政府自然资源主管部门备案：

(一)用作普通建筑材料的砂(不含河砂)、石、土;

(二)省人民政府规定由市、县、自治县人民政府自然资源

主管部门审批登记的其他矿产资源。

第三十五条 采矿权申请人应当具有企业法人资格，并具

有与申请开采矿种、开采规模相适应的资金能力和技术人员。

第三十六条 探矿权人申请其勘查区块范围内采矿权的，

自然资源主管部门应当予以审批登记，出让采矿权。但有下列

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情形的除外：

(一)不符合调整后的矿产资源规划和国家、本省产业政策

的;

(二)位于自然保护区等依法不能设立采矿权的区域范围

的;

(三)因公共利益需要不能出让采矿权的;

(四)矿山环境风险评估认为不适宜出让采矿权的;

(五)法律、法规规定的其他不能出让采矿权的情形。

第三十七条 探矿权人申请其勘查区块范围内采矿权的，

应当先申请划定矿区范围。

申请划定矿区范围的，探矿权人应当在勘查许可证有效期

内，持经备案的矿产资源储量报告，向自然资源主管部门申请

划定矿区范围。

自然资源主管部门应当自受理划定矿区范围申请之日起

四十日内，作出准予批准或者不予批准的决定。

第三十八条 矿区范围划定后，自然资源主管部门在该区

域内不再受理新的申请，并对采矿权申请人保留两年的期限。

申请人逾期不申请办理采矿权登记的，视为自动放弃。因政府

原因导致不能按期申请采矿权的除外。

采矿权申请人应当在保留期内向自然资源主管部门提交

下列文件：

(一)申请登记书和矿区范围图;

(二)经自然资源主管部门批准的矿产资源开发利用方案;

50

(三)经自然资源主管部门审查、公告的矿山地质环境保护

与土地复垦方案;

(四)经依法批准的项目环境影响评价文件;

(五)法律、法规规定应当提交的其他文件。

自然资源主管部门应当自受理采矿权申请之日起四十日

内，作出准予批准或者不予批准的决定。准予批准的，自然资

源主管部门予以登记，颁发采矿许可证。

第三十九条 采矿权应当采取招标拍卖挂牌方式出让。但

是，国家规定可以采取协议出让等方式的除外。

严格限制采矿权协议出让。

第四十条 以招标拍卖挂牌方式出让采矿权的，自然资源

主管部门应当在招标拍卖挂牌公告和有关文件中明确采矿权

申请人资格、开采矿产资源的权利义务和违约责任、矿山地质

环境保护与治理恢复、建设绿色矿山等内容。

采矿权受让人应当与自然资源主管部门签订采矿权出让

合同，履行合同约定的取得采矿权应当履行的义务后，自然资

源主管部门予以登记，颁发采矿许可证。

第四十一条 以招标拍卖挂牌方式取得采矿权的，采矿权

人应当在实施开采前办理下列手续：

(一)编制矿产资源开发利用方案并报经颁发采矿许可证

的自然资源主管部门审批;

(二)编制矿山地质环境保护与土地复垦方案并报经颁发

采矿许可证的自然资源主管部门审查、公告;

51

(三)依法办理矿山环境影响评价审批手续;

(四)法律、法规规定应当办理的其他手续。

前款规定的手续应当在领取采矿许可证后两年内办理完

毕。因政府原因导致不能完成手续的除外。

第四十二条 采矿权人调整矿产资源开发利用方案的，应

当报经颁发采矿许可证的自然资源主管部门同意。

禁止采取破坏性开采方法开采矿产资源。

第四十三条 采矿权人应当自实施开采之日起十日内向省

人民政府和所在地市、县、自治县人民政府自然资源主管部门

书面报告施工情况。

采矿权人应当按照有关规定填报和公示矿产资源开采年

度信息。

第四十四条 对具有工业价值的共生、伴生矿产资源，需

进行综合利用的，采矿权人应当向颁发采矿许可证的自然资源

主管部门提出申请，经自然资源主管部门批准，可以进行综合

利用。

第四十五条 采矿许可证有效期限按照矿山规模确定：

(一)大型及以上最长三十年;

(二)中型最长二十年;

(三)小型及以下最长十年。

需要延续采矿期限的，应当在采矿许可证有效期届满前六

十日内向颁发采矿许可证的自然资源主管部门提出申请。

第四十六条 采矿权人申请延续采矿期限的，应当符合下

52

列条件：

(一)符合矿产资源规划和国家、本省产业政策;

(二)符合安全生产、环境保护、土地和森林管理等有关法

律、法规的规定;

(三)已履行缴纳矿产资源开采有关税费等法定和约定义

务;

(四)按照矿产资源开发利用方案进行开采;

(五)矿山建设符合绿色矿山建设有关要求;

(六)法律、法规规定的其他条件。

自然资源主管部门应当自受理延续申请之日起四十日内

作出准予延续或者不予延续的决定。准予延续的，延续期限从

采矿许可证有效期届满次日起计算。

第四十七条 在采矿许可证有效期内，有下列变更情形之

一的，采矿权人应当向颁发采矿许可证的自然资源主管部门申

请办理变更登记手续：

(一)经依法批准变更矿区范围的;

(二)经依法批准变更主要开采矿种的;

(三)经依法批准变更开采方式的;

(四)采矿权人变更名称和地址的。

第四十八条 在本省开采锆英石砂矿、钛铁矿砂矿、钼矿、

石英砂矿等特定矿产资源的，应当进行深加工。

省人民政府可以适时调整本省特定矿产资源的范围。

省人民政府根据需要，可以将特定矿产资源深加工作为采

53

矿权出让和延续的条件。

第四十九条 有下列情形之一的，采矿权人应当办理采矿

许可证注销登记手续：

(一)采矿许可证有效期届满，不申请延续采矿期限或者申

请未获批准的;

(二)采矿许可证有效期内停办、关闭矿山的。

采矿权人应当自前款注销情形发生之日起二十日内向颁

发采矿许可证的自然资源主管部门提出注销申请。逾期未提出

申请的，自然资源主管部门可以直接注销其采矿许可证。

第四章 探矿权、采矿权的转让、出租、抵押

第五十条 探矿权转让应当符合下列条件：

(一)自颁发勘查许可证之日起满两年，或者在勘查作业区

范围内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源;

(二)完成规定的最低勘查投入;

(三)已按规定缴纳探矿权出让收益和探矿权占用费;

(四)探矿权属无争议;

(五)法律、法规规定的其他条件。

第五十一条 采矿权转让应当符合下列条件：

(一)投入采矿生产满一年以上;

(二)已按规定缴纳采矿权出让收益、采矿权占用费和资源

税;

54

(三)采矿权属无争议;

(四)法律、法规规定的其他条件。

第五十二条 探矿权、采矿权转让应当签订书面转让合同，

由颁发勘查许可证、采矿许可证的自然资源主管部门审批。转

让合同自批准之日起生效。

转让国家出资勘查所形成的探矿权、采矿权的，应当依法

进行评估并处置。

探矿权、采矿权的受让人，应当符合法律、法规规定的探

矿权、采矿权申请人的条件。

探矿权、采矿权转让后，勘查许可证、采矿许可证的有效

期限为原勘查许可证、采矿许可证的有效期限减去已经进行勘

查、采矿的年限的剩余期限。

第五十三条 申请转让探矿权、采矿权，应当向颁发勘查

许可证、采矿许可证的自然资源主管部门提交下列文件：

(一)转让申请书;

(二)转让人与受让人签订的转让合同;

(三)受让人资质条件的证明文件;

(四)转让人符合转让条件的证明文件;

(五)矿产资源勘查或者开采情况报告和有关文件;

(六)法律、法规规定应当提交的其他文件。

第五十四条 颁发勘查许可证、采矿许可证的自然资源主

管部门应当自受理探矿权、采矿权转让申请之日起四十日内，

作出准予转让或者不予转让的决定。

55

准予转让的，转让人和受让人应当自收到通知之日起六十

日内，办理探矿权、采矿权变更登记手续。受让人自变更登记

之日起取得探矿权、采矿权。

第五章 矿山地质环境保护与治理恢复

第五十五条 采矿权人应当履行矿山地质环境保护与治理

恢复义务。

采矿权转让的，矿山地质环境保护与治理恢复的义务同时

转让，采矿权受让人应当依法履行矿山地质环境保护与治理恢

复义务。

矿山地质环境治理恢复责任人灭失及历史遗留矿山，由矿

山所在地的县级以上人民政府组织治理恢复。

省人民政府自然资源主管部门应当会同生态环境、农业农

村、海洋、水务、林业等相关主管部门制定矿山地质环境保护

与治理恢复的标准，报经省人民政府批准实施。

第五十六条 开采矿产资源，应当依法编制矿山地质环境

保护与土地复垦方案，并报请批准其采矿权的采矿登记机关审

查、公告。

矿山地质环境保护与土地复垦方案应当符合国家和本省

有关技术规范要求。

第五十七条 采矿权人应当依照国家和本省有关规定，设

立矿山地质环境治理恢复基金，列入生产成本，统筹用于开展

56

矿山环境保护和综合治理。

第五十八条 采矿权人应当严格执行经审查、公告的矿山

地质环境保护与土地复垦方案。

矿山地质环境保护与治理恢复工作应当与矿产资源开采

活动统一规划、统筹实施。需要分阶段实施治理恢复的，应当

根据开采进度确定阶段治理恢复的目标任务、实施方案、费用

安排、实施期限等。

第五十九条 禁止采用小混汞碾、小氰化池、小冶炼等严

重污染环境的方法生产矿产品。

禁止在河道、行洪的滩地或者岸坡堆放和贮存矿石、废碴

和尾矿。

禁止开采或者毁坏预留的安全矿柱、岩柱。

第六十条 自然资源主管部门应当会同生态环境、农业农

村、海洋、水务、林业等相关主管部门及矿山所在地人民政府

对经审查、公告的矿山地质环境保护与土地复垦方案的实施情

况进行验收。

第六章 监督检查

第六十一条 县级以上人民政府应当加强对矿产资源行政

执法的监督，依法规范本行政区域内的矿产资源开发秩序，整

顿违法开发行为，保护自然景观和地质环境。

第六十二条 县级以上人民政府自然资源主管部门应当对

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矿产资源勘查、开采情况进行监督检查，及时发现、制止和查

处矿产资源违法行为。

矿产资源监督检查工作人员应当经过培训，经考核合格，

取得执法证件后，方可从事矿产资源监督检查工作。

第六十三条 自然资源主管部门可以联合应急管理、生态

环境、公安、市场监督管理、水务、林业、海洋等主管部门和

监察机关做好矿产资源执法工作。

对涉嫌矿产资源犯罪的案件，自然资源及其他主管部门应

当及时移送公安、司法机关处理。

第六十四条 对无勘查许可证、采矿许可证或者持已失效

的勘查许可证、采矿许可证进行勘查、开采的，自然资源主管

部门可以书面要求供电、供水企业对违法勘查、开采的施工现

场及用于违法行为的机具、设备停止供电、供水。

第六十五条 自然资源主管部门应当依照国家有关规定做

好矿业权人勘查开采信息公示工作，加强对矿业权人勘查开采

活动的监督管理。


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场及用于违法行为的机具、设备停止供电、供水。

第六十五条 自然资源主管部门应当依照国家有关规定做

好矿业权人勘查开采信息公示工作，加强对矿业权人勘查开采

活动的监督管理。

探矿权人、采矿权人在勘查和开采矿产资源过程中，应当

按照有关规定向自然资源主管部门报送有关资料，接受监督检

查，不得阻碍依法进行的监督检查活动。

第六十六条 自然资源主管部门在依法履行监督检查职责、

查处矿产资源违法行为时，可以采取下列措施：

(一)询问违法案件行为人、嫌疑人和证人;

(二)责令停止违法行为;

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(三)依法先行登记保存与违法案件相关的书证、物证及其

他证据;

(四)停止办理相关事项的审批和登记发证等手续。

第六十七条 依法应由市、县、自治县人民政府自然资源

主管部门给予行政处罚而未给予行政处罚的，省人民政府自然

资源主管部门有权责令市、县、自治县人民政府自然资源主管

部门作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚。

市、县、自治县人民政府自然资源主管部门作出的行政处

罚决定有明显或者重大错误的，省人民政府自然资源主管部门

可以责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依

法给予处分。

第七章 法律责任

第六十八条 违反本条例有关矿产资源勘查活动规定的，

由自然资源主管部门依照下列规定予以处罚：

(一)未取得勘查许可证擅自进行勘查活动的，责令停止违

法行为，并可处一万元以上十万元以下的罚款;

(二)超越批准的勘查区块范围进行勘查活动的，责令停止

违法行为，并可处一万元以上十万元以下的罚款;

(三)未完成最低勘查投入的，责令限期改正;逾期不改正

的，按未完成勘查投入的比例缩减相应比例的勘查区块范围，

并可处一万元以上五万元以下的罚款;情节严重的，吊销勘查

59

许可证;

(四)应当办理勘查许可证变更登记而未办理的，责令限期

改正;逾期不改正的，吊销勘查许可证。

第六十九条 违反本条例有关开采活动规定的，由自然资

源主管部门依照下列规定予以处罚：

(一)未取得采矿许可证擅自采矿的，责令停止开采，没收

开采的矿产品和违法所得，赔偿损失，并处违法所得百分之十

以上百分之五十以下的罚款;

(二)未编制矿产资源开发利用方案并报经自然资源主管

部门批准或者未编制矿山地质环境保护与土地复垦方案并报

经自然资源主管部门审查、公告即实施开采的，责令停止开采

和限期改正，没收开采的矿产品和违法所得，并处违法所得百

分之十以上百分之三十以下的罚款;逾期不改正的，吊销采矿

许可证;

(三)超越批准的开采范围采矿的，责令停止开采和限期改

正，没收越界开采的矿产品和违法所得，赔偿损失，并处违法

所得百分之十以上百分之三十以下的罚款;逾期不改正的，吊

销采矿许可证;

(四)不按已批准的矿产资源开发利用方案实施开采的，责

令停止开采和限期改正，没收违法开采的矿产品和违法所得，

并处违法所得百分之十以上百分之三十以下的罚款;逾期不改

正的，吊销采矿许可证;

(五)应当办理采矿许可证变更登记而未办理的，责令限期

60

改正;逾期不改正的，吊销采矿许可证;

(六)采取破坏性开采方法开采矿产资源，责令限期改正，

并处矿产资源破坏价值百分之十以上百分之五十以下的罚款;

逾期不改正的，吊销采矿许可证。

前款第一项至第四项没有违法所得的，由自然资源主管部

门处一万元以上三十万元以下的罚款。存在前款违法采矿情形

造成矿山地质环境破坏的，责任人还应当履行矿山地质环境治

理恢复义务。

第七十条 对本条例第六十九条中规定的矿产资源破坏价

值难以认定的，自然资源主管部门可以组织或者委托具有相应

资质的鉴定机构对矿产资源破坏价值进行鉴定，并按照鉴定结

果认定矿产资源破坏价值。

第七十一条 违法开采造成矿产资源损失的，应当依法按

照矿产资源实际损失价值进行赔偿。

矿产资源实际损失价值难以认定的，适用本条例第七十条

的规定。

第七十二条 违反本条例规定，未经批准擅自转让探矿权、

采矿权的，由自然资源主管部门责令改正，没收违法所得，并

处一万元以上十万元以下的罚款;情节严重的，吊销勘查许可

证、采矿许可证。

第七十三条 不按期缴纳探矿权出让收益、探矿权占用费、

采矿权出让收益、采矿权占用费等费用的，由负责征收有关费

用的自然资源主管部门责令限期缴纳，并从滞纳之日起每日加

61

收千分之二的滞纳金;逾期仍不缴纳的，由颁发勘查许可证、

采矿许可证的自然资源主管部门吊销勘查许可证、采矿许可证。

第七十四条 采矿权人未按照规定设立矿山地质环境治理

恢复基金，列入生产成本的，由自然资源主管部门责令限期改

正;逾期不改正的，处十万元以上五十万元以下的罚款。

第七十五条 违反本条例规定，有下列情形之一的，由自

然资源主管部门责令采矿权人限期履行矿山地质环境治理恢

复义务，或者组织代行治理，治理资金由采矿权人承担，并可

处十万元以上五十万元以下的罚款;情节严重的，处五十万元

以上一百万元以下的罚款，并依法吊销采矿许可证，五年内不

受理其新的探矿权、采矿权申请：

(一)采矿权人不履行矿山地质环境治理恢复义务的;

(二)采矿权人履行矿山地质环境治理恢复义务未达到矿

山地质环境保护与土地复垦方案要求的。

自然资源主管部门责令采矿权人限期履行矿山地质环境

治理恢复义务，采矿权人仍拒不履行矿山地质环境治理恢复义

务的，或者履行矿山地质环境治理恢复义务未达到矿山地质环

境保护与土地复垦方案要求的，自然资源主管部门可以将采矿

权人作为失信人进行联合惩戒。

第七十六条 违反本条例规定，有下列情形之一的，由自

然资源主管部门责令限期改正;逾期不改正的，处五千元以上

五万元以下的罚款;情节严重的，吊销勘查许可证、采矿许可

证：

62

(一)拒绝自然资源主管部门监督检查或者在被检查时不

如实提供情况的;

(二)未按照规定填报和公示矿产资源勘查开采年度信息

的。

第七十七条 供电及供水企业违反本条例规定未对违法勘

查、开采的施工现场及用于违法行为的机具、设备停止供电、

供水的，由自然资源主管部门责令限期改正;逾期不改正的，

处一万元以上十万元以下的罚款。

第七十八条 无采矿许可证采矿、采矿许可证期限届满继

续采矿或者无法确认违法行为人的，自然资源主管部门除按照

法律、行政法规给予行政处罚外，可以没收用于违法活动的机

具、设备和运输工具。

第七十九条 违反本条例规定的行为，本条例未设定处罚

但其他法律、法规已设定处罚规定的，依照有关法律、法规的

规定处罚。

第八十条 省人民政府有关主管部门和市、县、自治县人

民政府规范矿产资源开发秩序、整顿违法开发行为不力，自然

景观和地质环境遭到严重破坏的，依照国家和本省有关规定对

其主要负责人、直接责任人予以问责。

第八十一条 负责矿产资源勘查开采监督管理工作的国家

工作人员和其他有关国家工作人员有下列行为之一的，依法给

予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。违法颁发的勘查许

可证、采矿许可证，由颁发许可证的自然资源主管部门或者其

63

上级自然资源主管部门予以撤销：

(一)违法批准出让、转让探矿权、采矿权的;

(二)违法颁发勘查许可证、采矿许可证的;

(三)对违法行为不依法予以制止、处罚的;

(四)以投资、入股等方式从事或者参与矿产资源的勘查、

开采经营活动的;

(五)其他徇私舞弊、滥用职权或者玩忽职守的行为。

第八十二条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申

请行政复议或者提起行政诉讼。当事人逾期不申请复议，也不

向人民法院起诉，又不履行行政处罚决定的，由作出处罚决定

的机关依法申请人民法院强制执行。

第八章 附 则

第八十三条 本规定规定的违法行为，根据国家和本省规

定已实施综合行政执法管理的，由市、县、自治县综合执法行

政机构处理。

第八十四条 本条例具体应用的问题由省人民政府负责解

释。

第八十五条 本条例自 2010 年 3 月 1 日起施行。

64

海南省村庄规划管理条例 海南省人民代表大会常务委员会公告

第 42 号

《海南省村庄规划管理条例》已由海南省第六届人民代表

大会常务委员会第十六次会议于 2019 年 12 月 31 日通过，现

予公布，自 2020 年 3 月 1 日起施行。

海南省人民代表大会常务委员会

2020 年 2 月 1 日

65

海南省村庄规划管理条例

(2019 年 12 月 31 日海南省第六届人民代表大会常务委员

会第十六次会议通过)

第一章 总 则

第一条 为了加强村庄规划管理，深化“多规合一”改革，

优化村域空间布局，改善农村人居环境，推进乡村振兴战略，

根据有关法律法规，结合本省实际，制定本条例。

第二条 在本省行政区域内的村庄开展村庄规划管理活动，

应当遵守本条例。

城镇、产业园区开发边界内的村庄，纳入城镇、产业园区

规划管理。

第三条 县级以上人民政府根据本行政区域农村经济社会

发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定村

庄规划的区域。在确定区域内的村庄，应当依照本条例制定规

划。

第四条 村庄规划是村域开展国土空间开发保护、实施国

土空间用途管制、核发建设项目规划许可、进行各项建设等的

法定依据。任何单位和个人在村庄范围内开展各类开发、保护、

建设活动应当遵守经依法批准并公布的村庄规划，服从规划管

理。

第五条 制定和实施村庄规划应当遵循坚持村民主体地位、

66

先规划后建设的原则，尊重自然格局，突出热带海岛和民族特

色，保留山水林田湖草独特的自然和田园风貌，保持村庄和民

居景观特色，符合土地利用、产业发展、居民点布局、人居环

境整治、生态保护和历史文化传承的需要。

第六条 市、县、自治县人民政府应当统筹本行政区域内

村庄规划的制定实施。

省和市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门负

责本行政区域内村庄规划管理的指导和监督工作。

省和市、县、自治县人民政府农业农村、住建、发改、生

态环境、财政、民政、水务、旅文等有关部门依据各自职责，

负责村庄规划管理相关工作。

乡镇人民政府负责本行政区域内村庄规划的组织编制、实

施工作。

第七条 各级人民政府应当将村庄规划编制和管理经费纳

入本级财政预算，加强村庄基础设施、公共服务设施和公益事

业的规划和建设，改善人居环境和居住条件，提高村庄公共服

务水平。

第二章 村庄规划的制定

第八条 村庄规划应当依据所在地市、县、自治县国土空

间总体规划进行编制和修改，并与相关专项规划相衔接。

第九条 村庄规划编制应当根据具体情况，结合村庄实际

67

需求分类编制。需要重点发展或者修复整治的村庄，可以分步

编制实用的综合性规划;需要编制规划的其他村庄，可以只规

定国土空间用途管制规则、建设管控和人居环境整治要求作为

村庄规划。

国家和本省对编制村庄规划另有规定的，从其规定。

第十条 在本条例实施前已依法批准的村庄规划，经乡镇

人民政府组织评估，符合本条例规定的，经市、县、自治县人

民政府同意后，可以不再另行编制村庄规划;不符合本条例规

定的，应当依法修编或者另行编制。

依据本条例编制村庄规划的，不再编制其他村庄空间类规

划。

村庄规划编制办法由省自然资源和规划主管部门制定。

第十一条 编制村庄规划应当严守市、县、自治县国土空

间总体规划确定的永久基本农田控制线、生态保护红线，不得

突破建设用地指标。

第十二条 村庄规划可以包括以下内容：

(一)村庄发展定位，明确国土空间开发保护、人居环境整

治目标、主导产业方向等;

(二)市、县、自治县国土空间总体规划确定的永久基本农

田控制线、生态保护红线，落实建设用地的规划控制指标;

(三)村庄总体风貌管控要求，明确村庄人居环境整治的具

体内容、措施和要求;

(四)道路、供水、排水、供电、信息、广播电视、消防、

68

防洪、污水和垃圾处理等基础设施和公共服务设施布局;

(五)村庄灾害影响范围和安全防护范围，明确综合防灾减

灾等内容和措施;

(六)村庄开发边界，细化产业用地、农村村民住宅用地布

局，确定产业用地开发强度、规模等管控要求;

(七)土地整治和生态修复要求，明确管制规则和措施;

(八)历史文化保护线，明确村庄历史文化保护和传承措

施;

(九)规划近期实施的生态修复整治、农田整理、补充耕地、

产业发展等项目。

国家和本省明确要求纳入村庄规划内容的，从其规定。

第十三条 村庄规划可以预留不超过 5%的建设用地机动

指标，用于农村村民住宅、乡村公共设施、公益事业建设和产

业发展。机动指标使用不得占用永久基本农田和生态保护红线。

农村村民住宅、乡村公共设施、公益事业建设和产业发展

使用前款用地机动指标的，可以点状布局。

第十四条 乡镇人民政府组织编制的村庄规划应当报市、

县、自治县人民政府审批。

村庄规划在报送审批前，乡镇人民政府应当在村内公示村

庄规划草案，并可以采取其他方式公开征求意见。公示的时间

不得少于三十日。

村民委员会对公示后的村庄规划草案进行审议，形成审议

意见;村民会议或者村民代表会议对村庄规划草案及村民委员

69

会审议意见讨论，并应当经到会村民或者村民代表过半数同意

后形成决议;经村民会议或者村民代表会议审议同意的村庄规

划草案，依法报批。

报送审批的材料中应当附征求意见采纳情况、村民委员会

审议意见和村民会议或者村民代表会议同意的决议。

第十五条 经依法批准的村庄规划未经法定程序不得修改;

确需修改的，依照原审批程序报批并重新公布。村庄规划修改

涉及市、县、自治县国土空间总体规划强制性指标的，应当先

修改市、县、自治县国土空间总体规划。

第十六条 有下列情形之一的，乡镇人民政府可以依法修

改村庄规划，报市、县、自治县人民政府批准：

(一)因省和市、县、自治县国土空间总体规划发生变化，

需要修改的;

(二)村庄规划经依法评估，确需修改的;

(三)因村民、村民小组、村民委员会提出村庄规划修改建

议，乡镇人民政府认为确有必要修改的;

(四)法律、法规规定的其他情形。

第十七条 乡镇人民政府可以对除涉及市、县、自治县国

土空间总体规划确定的强制性指标以外的村庄用地布局、村庄

开发边界等村庄规划内容进行优化。具体优化范围由市、县、

自治县人民政府依据市、县、自治县国土空间总体规划确定。

依前款规定优化村庄规划的，乡镇人民政府应当编制优化

调整方案，经村民委员会审议和村民会议或者村民代表会议同

70

意后，作出将优化调整方案纳入村庄规划的决定，并报市、县、

自治县人民政府备案。

第十八条 乡镇人民政府应当委托具有相应资质的单位承

担村庄规划的具体编制工作。规划编制单位在编制、修改和优

化规划时应当调查了解和充分考虑村民意愿，并在村民会议或

者村民代表会议审议讨论规划草案时安排专人向村民进行解

释说明。

第十九条 村庄规划依法批准或者决定之日起三十个工作

日内，乡镇人民政府应当将村庄规划成果汇交市、县、自治县

人民政府自然资源和规划主管部门，纳入国土空间规划综合信

息管理平台。

第三章 村庄规划的实施

第二十条 市、县、自治县人民政府应当加强本行政区域

内村庄规划实施的组织领导，建立由自然资源和规划主管部门

牵头、多部门协同、村民参与、专业力量支撑的工作机制。

市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门应当加

强村庄规划实施的监督检查，组织技术指导、业务培训，对村

庄规划实施进行评估，协调解决村庄规划实施中的问题。

乡镇人民政府应当建立村庄规划实施管理制度，严格组织

实施村庄规划。

第二十一条 乡镇人民政府应当加强对村庄规划实施的日

71

常巡查监管，可以根据需要聘请规划实施监督员，及时发现、

制止违反村庄规划的行为。

村民委员会和村民小组协助乡镇人民政府做好村庄规划

实施的巡查监管等相关管理工作，并将遵守和执行村庄规划纳

入村规民约。

第二十二条 村庄规划批准之日起二十个工作日内，乡镇

人民政府应当通过在村庄张贴、网络发布等多种方式依法公布，

法律、法规规定不得公开的内容除外。

乡镇人民政府应当加强村庄规划的宣传普及，向村民委员

会提供全套规划成果，供村民查阅。

第二十三条 集体经营性建设用地通过出让、出租等方式

交由单位或者个人使用前，市、县、自治县自然资源和规划主

管部门应当依据村庄规划确定地块规划条件，作为集体经营性

建设用地出让、出租等合同的组成部分。未确定规划条件的地

块，土地所有权人不得提供集体经营性建设用地。

第二十四条 农村村民利用宅基地建设住宅的应当符合村

庄规划，并取得乡村建设规划许可证。农村村民可以同时向乡

镇人民政府申请办理宅基地用地手续和乡村建设规划许可证。

农村村民申请宅基地由乡镇人民政府批准。其中涉及占用

农用地的，按照有关法律法规的规定办理。

按照国家和本省有关规定，农村村民一户只能拥有一处宅

基地，其宅基地面积不得超过一百七十五平方米。

禁止在村庄开发边界外占用集体土地建设农村村民住宅。

72

第二十五条 利用宅基地建设住宅的，应当经村民委员会

同意后，农村村民持宅基地用地批准文件或者宅基地使用证明、

建房申请审批表等资料申请乡村建设规划许可证。对符合村庄

规划的，由乡镇人民政府在二十个工作日内核发乡村建设规划

许可证。

第二十六条 乡镇企业、乡村公共设施和公益事业、农村

村民集中住宅楼建设，以及利用集体经营性建设用地进行建设

的，应当符合村庄规划，并按照国家和本省有关规定由市、县、

自治县人民政府自然资源和规划主管部门核发乡村建设规划

许可证。


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村民集中住宅楼建设，以及利用集体经营性建设用地进行建设

的，应当符合村庄规划，并按照国家和本省有关规定由市、县、

自治县人民政府自然资源和规划主管部门核发乡村建设规划

许可证。

建设单位或者个人可以同时申请办理用地手续、乡村建设

规划许可证。

第二十七条 建设单位或者个人取得乡镇企业、乡村公共

设施和公益事业、农村村民集中住宅楼乡村建设规划许可证后，

确需变更规划条件的，应当按原许可程序报市、县、自治县人

民政府自然资源和规划主管部门变更乡村建设规划许可证。变

更乡村建设规划许可证内容需要修改或者优化村庄规划的，应

当先行依据本条例修改或者优化村庄规划。

农村村民取得住宅乡村建设规划许可证后，确需变更规划

许可内容的，应当持原乡村建设规划许可证等资料，经村民委

员会同意后，向乡镇人民政府申请变更乡村建设规划许可证。

第二十八条 用于工业、商业等经营性用途的集体经营性

建设用地取得乡村建设规划许可证后，确需变更容积率等规划

73

条件的，经市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门

依法确定规划条件后，建设单位和个人应当与土地所有权人重

新签定集体经营性建设用地合同，并按照本条例第二十七条第

一款的规定变更乡村建设规划许可证。

第二十九条 宅基地使用权人建设住宅前，应当持乡村建

设规划许可证和宅基地用地批准文件或者宅基地使用证明等，

向乡镇人民政府申请定位放线。

乡镇人民政府应当自收到申请之日起十个工作日内，按照

乡村建设规划许可证、宅基地用地批准文件或者宅基地使用证

明确定的宅基地位置和允许建设范围免费进行定位放线。

依据本条例第二十六条规定核发乡村建设规划许可证的

建设项目，定位放线按照国家和本省有关规定执行。

第三十条 宅基地使用权人应当在住宅竣工六个月内向乡

镇人民政府申请规划核实。乡镇人民政府应当自收到申请之日

起十个工作日内进行现场核实;符合乡村建设规划许可证的，

乡镇人民政府应当自现场核实之日起五个工作日内出具规划

核实文件。

依据本条例第二十六条规定核发乡村建设规划许可证的

建设项目，规划核实按照国家和本省有关规定执行。

第三十一条 乡镇企业、乡村公共设施和公用事业、农村

村民集中住宅楼建设，以及利用集体经营性建设用地进行建设

的建设项目应当设置工程公示牌的，按照本省有关规定执行。

第三十二条 市、县、自治县人民政府可以根据当地民族

74

风格、地方特征、时代特色等组织编制本地区住宅通用设计图

集或者标准设计图集，向建设单位和个人无偿提供，鼓励推广

应用。

按照本省有关规定，农村村民建设住宅不得超过三层，高

度一般不得超过十二米，鼓励采用坡屋顶等特色风貌。

第三十三条 市、县、自治县人民政府自然资源和规划主

管部门以及乡镇人民政府应当建立、健全村庄规划档案管理制

度，对村庄规划管理中形成的文件、图纸、视频等具有保存价

值的资料，及时整理归档并建立电子档案。

第三十四条 各级人民政府在村庄规划实施过程中应当加

强对历史文化名村、传统村落的保护。

划定村庄历史文化保护线的村庄，未经依法批准的，禁止

在村庄历史文化保护线内进行迁移、拆除、搭建等影响历史风

貌、历史建筑的各项建设行为。

第三十五条 各级人民政府在村庄规划实施过程中应当按

照国家及本省有关规定，管理生态保护红线和国家公园等自然

保护地范围内的村庄。

第四章 监督检查

第三十六条 省人民政府应当建立对市、县、自治县人民

政府及其主要负责人和分管负责人村庄规划管理的监督考核

机制。

75

市、县、自治县人民政府应当建立对本级人民政府自然资

源和规划、农业农村、住建、综合执法等主管部门和乡镇人民

政府及其主要负责人以及分管负责人村庄规划管理的监督考

核机制。

第三十七条 县级以上人民政府自然资源和规划主管部门

应当对村庄规划的实施情况进行监督检查，核查与监督事项有

关的文件、资料，加强现场检查。

县级以上人民政府农业农村、住建等主管部门应当按照各

自职责加强对村庄规划编制、审批、实施、修改的监督检查。

被监督检查的单位和人员应当予以配合，不得妨碍和阻挠

依法进行的监督检查。

监督检查情况和处理结果应当依法及时公开，供公众查阅

和监督。

第三十八条 市、县、自治县人民政府自然资源和规划主

管部门违反本条例规定作出行政许可的，省人民政府自然资源

和规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可。乡

镇人民政府违反本条例规定作出行政许可的，市、县、自治县

人民政府有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可。

因撤销行政许可给当事人合法权益造成损失的，违法作出

行政许可的机关应当依法给予赔偿。

第三十九条 市、县、自治县人民政府自然资源和规划、

农业农村、住建、综合执法等部门及乡镇人民政府应当建立村

庄规划违法行为举报投诉受理制度，在办公场所及相关网站公

76

布举报电话号码、通信地址或者电子邮箱等，及时受理公民、

法人和其他组织对违法行为的举报和投诉，并依法查处违法行

为。

第五章 法律责任

第四十条 市、县、自治县人民政府和乡镇人民政府有下

列行为之一的，由其上一级人民政府责令改正，通报批评，对

主要负责人和其他直接责任人员给予处分;构成犯罪的，依法

追究刑事责任：

(一)未依法审批村庄规划的;

(二)未依法定程序组织编制、修改、优化村庄规划的;

(三)未依法公布、公开和实施村庄规划的;

(四)未依本条例规定将村庄规划成果汇交，纳入国土空间

规划综合信息管理平台的;

(五)未依法履行宅基地审批和规划许可审批职责的;

(六)未在本条例规定期限内进行定位放线和规划核实，以

及不依据乡村建设规划许可证和宅基地用地批准文件或者宅

基地使用证明的要求进行定位放线和规划核实的;

(七)其它违反法律、法规的行为。

第四十一条 违反本条例规定，自然资源和规划管理等有

关部门及其工作人员有下列行为之一的，依法对直接负责的主

管人员和其他直接责任人员给予处分;构成犯罪的，依法追究

77

刑事责任：

(一)未按照规定履行村庄规划监督管理职责的;

(二)接到相关投诉、举报，未依法调查处理的;

(三)其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。

第四十二条 村民委员会有下列行为之一的，由乡镇人民

政府责令改正：

(一)未依法将遵守和执行村庄规划纳入村规民约的;

(二)未依法对村庄规划进行审议和组织村民会议或者村

民代表会议讨论村庄规划和审议意见的;

(三)违反宅基地管理和规划管理规定出具意见的;

(四)其它违反法律、法规的行为。

第四十三条 违反本条例规定建设的村庄违法建筑，依照

《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》

《海南省查处违法建筑若干规定》《海南省城乡规划条例》等

国家和本省有关规定进行处理。

第四十四条 阻碍村庄规划管理人员依法执行职务，构成

违反治安管理行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安

管理处罚法》实施处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十五条 本条例规定的违法行为，根据国务院相对集

中行政处罚权的规定已经确定集中由市、县、自治县综合执法

部门处理的，从其规定。

第四十六条 违反本条例规定的行为，本条例未设定处罚

的，依照有关法律、法规的规定处理。

78

第六章 附 则

第四十七条 本条例自 2020 年 3 月 1 日起施行。2013 年

11 月 29 日海南省第五届人民代表大会常务委员会第五次会议

通过的《海南省村镇规划建设管理条例》同时废止。

79

海南省永久基本农田保护规定

第一条 为了对永久基本农田实行特殊保护，促进热带高

效农业和社会经济的可持续发展，根据《中华人民共和国土地

管理法》和国务院发布的《基本农田保护条例》等有关法律、

法规，结合本省实际，制定本规定。

第二条 依法实行永久基本农田保护制度，对永久基本农

田实行用途管制。永久基本农田依法划区定界后，未经依法批

准，任何单位和个人不得改变或者占用。

第三条 各级人民政府应当将永久基本农田保护工作列为

领导任期目标责任制的一项内容。省、市、县、自治县人民政

府应当定期向同级人民代表大会常务委员会(以下简称人大常

委会)和上一级人民政府报告本行政区域内的永久基本农田保

护工作情况。

第四条 省、市、县、自治县自然资源主管部门和农业农

村主管部门按照本级人民政府规定的职责分工，负责本行政区

域内的永久基本农田保护管理工作;其他有关行政主管部门按

照各自的职责，协同做好永久基本农田的保护管理工作。

乡镇人民政府负责本行政区域内的永久基本农田保护管

理工作。本省农垦系统和省属华侨农场的永久基本农田管理体

制由省人民政府决定。

第五条 全省划定的永久基本农田应当占全省耕地总面积

的百分之八十以上。永久基本农田具体数量指标由省、市、县、

80

自治县人民政府根据国土空间规划逐级分解下达至乡镇一级。

各级国土空间规划中确定的永久基本农田保护面积不得低于

上一级人民政府下达的永久基本农田保护指标。

第六条 划定永久基本农田时应当遵循下列原则：

(一)符合国土空间规划;

(二)有利于生态建设，正确处理耕地保护与经济发展、环

境保护的关系;

(三)有利于农业生产结构调整，促进农业和农村经济的发

展;

(四)不得改变土地承包者的承包经营权。

第七条 下列耕地应当划为永久基本农田，并建立永久基

本农田保护区，实行特殊保护：

(一)经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府

批准确定的粮、油生产基地内的耕地;

(二)有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造

计划以及可以改造的中、低产田;

(三)蔬菜生产基地;

(四)农业科研、教学试验田;

(五)良种繁育基地。

第八条 市、县、自治县人民政府可以根据当地的实际情

况，将下列农业生产用地划为永久基本农田，报省人民政府核

准：

(一)在水利水电工程管理保护范围以外、有良好水利灌溉

81

条件的坡度二十五度以下的草本园地;

(二)农业生产结构调整改为草本园地，规划期内可以还耕

的耕地。

第九条 下列耕地不划为永久基本农田：

(一)根据国土空间规划和农业生产结构调整规划，需要退

耕还林、还牧、还湖和调整为其他农用地的耕地;

(二)国家和省重点建设项目规划范围内的耕地，已列入国

家或者本省城镇建设规划近期建设控制区内的耕地，已列入国

家或者本省规划的非农业开发区近期建设控制区内的耕地;

(三)国土空间规划所划定的林业用地、水利工程设施用

地;

(四)其他法律、法规另有规定的用地。

第十条 永久基本农田以乡镇为单位划区定界，由市、县、

自治县自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门组织实

施。具体划定程序为：

(一)各市、县、自治县自然资源主管部门会同同级农业农

村主管部门，根据国土空间规划和上级下达的永久基本农田保

护数量指标，编制本行政区域内的永久基本农田划定方案，并

将永久基本农田保护数量指标分解到乡镇，经同级人民政府审

定后组织实施;

(二)乡镇人民政府根据市、县、自治县人民政府制定的永

久基本农田划定方案和下达的数量指标，具体落实永久基本农

田保护地块，核定保护面积;

82

(三)乡镇永久基本农田划定后，由市、县、自治县自然资

源主管部门会同同级农业农村主管部门编制永久基本农田划

区定界报告书;

(四)市、县、自治县人民政府对市县、乡镇两级划定永久

基本农田的成果资料审核后报请验收，由省人民政府组织省自

然资源主管部门和省农业农村主管部门验收确认。

第十一条 永久基本农田保护区划定成果经省自然资源主

管部门和省农业农村主管部门验收确认后，各市、县、自治县

人民政府应当设置保护标志牌和保护界桩，并予以公告。公告

应当载明下列内容：

(一)永久基本农田保护区划区定界图;

(二)保护区地块名称、编号、四至范围与面积;

(三)其他应当载明的内容。

第十二条 永久基本农田划区定界后，各市、县、自治县

自然资源主管部门应当将永久基本农田保护资料建立档案，并

建立永久基本农田管理信息系统，作为监督、检查、补划、变

更永久基本农田的依据。

各地自然资源主管部门对永久基本农田保护档案资料应

当长期保存，并允许公开查询。

第十三条 国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设

项目选址确实无法避开永久基本农田保护区，需要占用永久基

本农田，涉及农用地转用或者征收土地的，必须由市、县、自

治县人民政府提出有关占用永久基本农田的面积、具体地块、

83

用途及国土空间规划修改方案等资料，经省人民政府审核后按

有关规定报请批准。

第十四条 依据本规定第十三条经依法批准占用永久基本

农田的，当地市、县、自治县人民政府应当按照经批准的国土

空间规划调整方案补充划入数量和质量相当的永久基本农田。

补充划为永久基本农田的地块，必须经省自然资源主管部门会

同农业农村主管部门验收确认。

永久基本农田的补充划定办法由省人民政府另行规定。

第十五条 经依法批准非农业建设占用永久基本农田的，

用地单位应当按照占补平衡、先补后占的原则，负责开垦与所

占永久基本农田的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者

开垦的耕地不符合要求的，应当按照规定缴纳耕地开垦费，专

款用于开垦新的耕地。开垦新耕地的费用应当列入建设项目投

资成本预算。非农业建设占用永久基本农田的耕地开垦费标准

由省人民政府规定。

第十六条 永久基本农田使用权以出让、承包、联营合作

以及转包、转让等方式依法流转的，不得改变永久基本农田的

性质和用途，不得破坏地力。

禁止将永久基本农田使用权以低于省人民政府规定的最

低限价或者超过本省规定的年限出让、对外承包。

第十七条 禁止任何单位和个人占用永久基本农田发展林

果业和挖塘养鱼。

第十八条 禁止任何单位和个人闲置、撂荒永久基本农田。

84

建设项目占用永久基本农田的，满一年不使用而又可以耕

种并收获的，应当由原耕种该幅永久基本农田的集体或者个人

恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种;一年以上未动工建设

的，应当按照省人民政府的规定缴纳闲置费;连续二年未使用

的，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权;该

幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢

复耕种，重新划为永久基本农田。

承包经营永久基本农田的单位或者个人连续二年弃耕抛

荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的永久基本农

田，并恢复耕种。

第十九条 禁止下列破坏永久基本农田的行为：

(一)建坟、建窑、建房;

(二)挖砂、采石、采矿、取土;

(三)排放造成污染的废水、废气及堆放固体废弃物;

(四)人为造成海水浸渍使永久基本农田盐碱化;

(五)侵占或者损坏永久基本农田基础设施;

(六)其他破坏永久基本农田的行为。

第二十条 因挖损、塌陷、压占等人为因素造成永久基本

农田破坏的，责任单位或者责任人应当依法负责复垦;没有条

件复垦或者复垦不符合要求的，应当按有关规定缴纳土地复垦

费，专项用于土地复垦。

永久基本农田因生产和建设被破坏，给土地所有权人、使

用权人或者承包经营者造成损失的，责任单位或者责任人应当

85

给予赔偿。

第二十一条 省、市、县、自治县人民政府应当加强对永

久基本农田内的水利、水土保持、防护林、道路等基础设施的

建设，防治土壤沙化、盐渍化，提高抗御自然灾害能力;鼓励

引导农业生产者对其经营的永久基本农田增加资金、劳力投入，

改善农业生产基本条件。

第二十二条 市、县、自治县人民政府应当根据国家有关

规定和当地实际情况，制定永久基本农田地力分等定级办法，

由农业农村主管部门会同自然资源主管部门组织实施。

永久基本农田地力等级评定结果，经市、县、自治县人民

政府审定后，予以公告，并建立档案。

第二十三条 利用永久基本农田从事农业生产的单位和个

人应当做到用地养地相结合，采用合理的耕作、轮作方式，合

理使用化肥、农药，增加使用有机肥，提高地力，防止土地的

污染、破坏和地力衰退。对地力造成破坏的，应当限期治理。

第二十四条 建设项目对永久基本农田造成影响的，在建

设项目环境影响报告书中，应当有永久基本农田环境保护方案。

永久基本农田环境保护设施，应当与建设项目主体工程同

时设计、同时施工、同时投入使用。永久基本农田环境保护设

施建成后，由环境保护主管部门会同自然资源、农业农村主管

部门依法验收。

第二十五条 省、市、县、自治县人民政府应当分别与下

一级人民政府签订永久基本农田保护责任书。

86

乡镇人民政府应当根据与市县级人民政府签订的永久基

本农田保护责任书的要求，与农村集体经济组织或者村民委员

会签订永久基本农田保护责任书。

农业承包经营合同应当载明承包方对永久基本农田的保

护责任。

第二十六条 乡镇人民政府应当定期对本行政区域内的永

久基本农田进行巡回检查，登记永久基本农田变动情况，对本

行政区域内发生的侵占、破坏永久基本农田的行为进行调查，

并及时将登记情况和调查结果向市县自然资源主管部门、农业

农村主管部门或者环境保护主管部门报告。

第二十七条 省、市、县、自治县人民政府应当组织对永

久基本农田保护情况进行检查，并将检查结果书面报告同级人

大常委会和上一级人民政府。

省、市、县、自治县人大常委会可以根据具体情况定期对

本行政区域内的永久基本农田保护情况进行执法检查。

第二十八条 违反本规定第七条，应当将耕地划入永久基

本农田保护区而不划入的，由上一级人民政府责令限期改正;

拒不改正的，对单位主管人员和其他直接责任人员依法给予处

分。


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第二十八条 违反本规定第七条，应当将耕地划入永久基

本农田保护区而不划入的，由上一级人民政府责令限期改正;

拒不改正的，对单位主管人员和其他直接责任人员依法给予处

分。

第二十九条 破坏或者擅自改变永久基本农田保护区标志

的，由县级以上人民政府自然资源主管部门或者农业农村主管

部门责令恢复原状，可以处一千元以下的罚款。

第三十条 违反本规定，有下列行为之一的，依照《中华

87

人民共和国土地管理法》和《海南经济特区土地管理条例》的

有关规定，从重给予处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)违反本规定第十三条，非法批准占用永久基本农田

的;

(二)违反本规定第十三条，未经批准或者采取欺骗手段骗

取批准占用永久基本农田进行非农业建设的，或者超过批准数

量占用永久基本农田进行非农业建设的;

(三)非法出让、对外承包、转让或者倒卖永久基本农田的。

第三十一条 违反本规定第十四条，市、县、自治县人民

政府不补划数量和质量相当的永久基本农田的，由省人民政府

责令限期改正;拒不改正的，对直接负责的主管人员和其他直

接责任人员依法给予处分。

第三十二条 违反本规定第十五条，占用永久基本农田的

单位拒不履行土地开垦义务的，由县级以上人民政府自然资源

主管部门责令限期改正;逾期不改正的，处土地开垦费一倍以

上二倍以下的罚款。

第三十三条 违反本规定第十六条第一款，改变永久基本

农田的性质和用途的，依照本规定第三十条第(二)项的规定处

罚。

违反本规定第十六条第二款，以低于省人民政府规定的最

低限价和超过本省规定的年限出让、对外承包的，其出让、承

包合同无效，对出让人、发包人按本规定第三十条第(三)项给

予处罚，对非法批准出让、对外承包的直接责任人给予处分;

88

构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十四条 违反本规定第十九条，破坏永久基本农田、

毁坏种植条件的，由县级以上人民政府自然资源主管部门区别

下列不同情形给予行政处罚：

(一)被破坏的永久基本农田可以恢复原种植条件的，责令

限期恢复，并处占用永久基本农田的耕地开垦费一倍的罚款;

(二)被破坏的永久基本农田无法恢复原种植条件的，处占

用永久基本农田的耕地开垦费二倍的罚款。

违反本规定第十九条，破坏永久基本农田、毁坏种植条件，

构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十五条 因建设或者其他原因造成永久基本农田污染

的，依照环境保护法律、法规的规定处理。

第三十六条 侵占、挪用耕地开垦费、土地闲置费或者土

地复垦费，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，

依法给予处分。

第三十七条 永久基本农田保护管理工作人员玩忽职守、

滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不

构成犯罪的，依法给予处分。

第三十八条 本规定具体应用的问题由省人民政府负责解

释。

第三十九条 本规定自公布之日起施行。1995 年 8 月 16

日海南省人民政府发布的《海南省基本农田保护区管理规定》

同时废止。

89

海南省人民政府办公厅关于印发 进一步加强耕地保护工作的若干措施的通知

琼府办〔2022〕22 号

各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：

《关于进一步加强耕地保护工作的若干措施》已经省委、

省政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。

海南省人民政府办公厅

2022 年 4 月 20 日

(此件主动公开)

90

关于进一步加强耕地保护工作的若干措施

为深入贯彻党中央、国务院关于严格保护耕地的决策部署，

落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，进一步

强化耕地保护监督，严守耕地保护红线，确保粮食安全，坚决

遏制耕地“非农化”、严格管控耕地“非粮化”，经省委、省

政府同意，结合我省实际制定以下措施。

一、加强规划管控和用途管制

(一)强化国土空间规划约束。深化“多规合一”改革，发

挥规划整体管控作用，统筹划定落实永久基本农田、生态保护

红线、城镇开发边界三条控制线。各级国土空间规划编制应突

出严格保护耕地导向，落实国家下达的耕地保有量和永久基本

农田保护任务，结合详细规划、专项规划编制工作，严格控制

非农建设占用耕地。严禁擅自通过规划修编或局部调整增加非

农建设占用耕地规模。在各级国土空间规划编制中应根据规划

期内非农建设占用耕地规模以及耕地后备资源分布情况，落实

耕地“占补平衡”要求，统筹划定耕地后备资源区边界，确保

长期稳定利用耕地总量不减少。

(二)严控建设项目占用耕地。坚持关口前移，强化审查把

关，严格控制建设占用耕地。对开发边界外各类以划拨方式供

应用地的线性工程和单独选址项目，项目业主须在项目用地报

批前对项目占用耕地及永久基本农田的必要性、科学性进行充

分论证，严格控制非农建设占用耕地特别是永久基本农田。建

91

设占用永久基本农田涉及调整补划的，应当符合国家规定的重

大建设项目占用等条件。临时用地应不占或少占耕地，其中制

梁场、拌合站等难以恢复原种植条件的不得以临时用地方式占

用耕地和永久基本农田。临时用地因特殊原因确需占用永久基

本农田的，必须能够恢复原种植条件和符合国家规定的申请条

件，并按规定做好耕作层剥离利用和复垦验收等工作。省自然

资源和规划厅要会同省发展改革委等部门进一步完善节约集

约用地办法、评价标准。各市县应落实“亩产论英雄”，严格

执行土地使用标准，推广应用节地技术和节地模式，积极盘活

存量建设用地，控制新增建设用地规模，尽量不占或少占耕地。

二、严格管控耕地“非粮化”

(三)落实永久基本农田特殊保护制度。按照国家部署，以

第三次国土调查(以下简称“三调”)等为基数、底图，合理确

定并带位置下达各市县耕地保护任务，对现有永久基本农田进

行优进劣出，确保永久基本农田应划尽划。已划定的永久基本

农田，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。永久基本

农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设

用地。严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼，严禁占

用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏

耕作层的植物，严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带，

严禁占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破

坏耕作层的种植业设施，严禁闲置、荒芜永久基本农田。

(四)明确耕地种植利用优先序。粮食生产功能区要严格用

92

于粮食生产，引导每年至少生产一季粮食。永久基本农田要重

点用于发展稻谷、薯类、玉米等粮食生产和南繁作物育制种。

一般耕地主要用于粮食、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，在不

破坏耕作层且不造成耕地地类改变的前提下,可以适度种植其

他农作物。农光互补项目不得在带位置管理的耕地保有量、永

久基本农田和新增耕地上实施，鼓励在“三调”恢复属性等地

类上实施。省农业农村厅要会同有关部门进一步完善我省农业

种植结构调整的政策制度体系，及时调整不符合严格管控“非

粮化”要求的农业扶持政策，依法、有序、科学指导各市县开

展农业种植结构调整。

(五)科学实施耕地“进出平衡”。对耕地转为林地、草地、

园地等其他农用地及农业设施建设用地的，实行年度耕地“进

出平衡”，通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设

施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长

期稳定利用的耕地。年度耕地“进出平衡”由各市县政府负责

编制总体方案并组织实施。“进出平衡”拟恢复耕地的数量，

应根据经济社会发展条件、群众意愿、种植作物市场状况等，

在做好调查摸底、充分论证可行性的基础上，因地制宜提出，

不搞“一刀切”。已经发生“非粮化”的耕地(主要是指“三

调”恢复属性地类)特别是已经划为永久基本农田的耕地，由

省农业农村厅会同有关部门编制全省总体方案，市县政府组织

编制具体实施方案，稳妥、有序引导种植结构调整并恢复为耕

地，其中现状属于病死、低效槟榔等林果业的以及在 2021 年

93

9 月 1 日后在永久基本农田上种植槟榔等林果业的要优先纳入

方案，加快实施。

(六)推动撂荒地复垦复种。各市县要采取有效措施组织开

展撂荒耕地整治，对具备耕种条件的，立即组织复耕复种；对

暂时不具备耕种条件的，制定整改方案，明确时间表和路线图，

分期分批推进复耕复种。积极通过引导农业种植结构调整、高

标准农田建设、土地综合整治及不实补充耕地整改等方式分期

分批组织复耕。积极探索市场化方式推动撂荒土地复垦复种，

对因土地流转不畅导致撂荒的耕地，可采取转包(出租)、互换、

转让、入股、代耕代种、联耕联种及托管方式引导土地流转，

并支持各类新型农业经营主体、农村集体经济组织采取全程托

管、主要生产环节托管等方式加强撂荒耕地种植管理。

三、确保占补平衡数量和质量

(七)推动集中连片造大田。省自然资源和规划厅要加快开

展草地、盐碱地、沙地、裸土地等耕地后备资源潜力调查，科

学编制补充耕地“十四五”规划，统筹安排全省各市县补充耕

地任务。各市县政府要严格落实耕地占一补一、占优补优和占

水田补水田主体责任，按照“集中连片、设施配套”要求，推

动集中连片造大田，要主动谋划、加快实施一批补充耕地项目，

要高质量推动高标准农田建设，并把新增耕地作为高标准农田

建设任务的重要内容同步实施。省自然资源和规划厅要会同省

财政厅编制方案，统筹利用多种方式在耕地后备资源潜力大的

市县实施补充耕地重大项目；要积极探索市场化方式实施集中

94

连片造大田，拓宽补充耕地来源，引导和规范社会资本参与补

充耕地项目，支持农垦、新型农业经营主体、农村集体经济组

织等利用自身土地资源实施补充耕地项目，以上项目产生的补

充耕地指标可在省级补充耕地指标交易平台交易并按有关规

定获得收益。社会资本参与的补充耕地项目不得以指标分成作

为社会投资方的投资收益，社会投资方不得干预补充耕地指标

的使用安排。

(八)完善补充耕地省级统筹。省自然资源和规划厅要进一

步完善补充耕地指标省级统筹机制，健全全省统一的补充耕地

指标公开交易市场，确保补充耕地指标优先保障海南自贸港重

大建设项目需要。建立补充耕地任务落实情况与指标使用挂钩

机制，采取指标奖励、指标扣减的方式对市县补充耕地任务完

成情况进行奖惩，压实市县补充耕地主体责任。对于实施国家

重大建设项目造成的补充耕地指标缺口，按规定争取国家统筹

补充耕地指标。相关市县要切实履行责任担当，确保 2022 年

底前完成补充耕地承诺未兑现指标兑现，逾期未完成的，暂停

相应市县除重大基础设施、民生等项目外的农转用审批。

(九)强化补充耕地后期管护。各市县政府要加强补充耕地

项目后期管护，制定本行政区域补充耕地项目后期管护实施方

案，明确管护职责、措施、标准等要求，压实项目实施主体、

乡(镇)、村及土地承包经营者的管护责任。补充耕地项目后期

管护时限一般不少于 3 年，项目管护结束后土地按规定交由村

级、农场或土地承包经营者按要求种植使用，严格管控耕地“非

95

粮化”情况产生。土地出让收入、补充耕地指标交易收益、耕

地开垦费等资金可按规定用于补充耕地项目后期管护，后期管

护资金可纳入项目总预算进行安排。

四、加强动态监测和执法监督

(十)加强耕地动态监测预警。省自然资源和规划厅应当会

同有关部门，结合年度国土变更调查，依托“机器管规划”平

台和“田长制”工作机制，利用卫星遥感、无人机等信息化手

段，建立健全耕地保护及种粮情况动态监测评价机制和耕地卫

片监督机制，每半年开展一次全省耕地流向情况动态监测，对

耕地尤其是永久基本农田、新增耕地项目进行重点监测，分析

研判耕地流向趋势，对发现的问题实行及时预警，切实加强耕

地转为建设用地和其他农用地的用途管制。各市县政府要做好

蔬菜基地和高标准农田项目种植情况的日常监测，按要求做好

种植管理，省农业农村厅一并做好工作督促和指导。

(十一)严查违法占用和破坏耕地行为。各市县政府要建立

早发现、早制止、严查处闭环管理的执法监督机制，对违法违

规占用耕地行为，要依法依规查处到位，涉嫌犯罪的，及时移

送司法机关追究刑事责任。要按照国家统一部署，分步分类处

置农村乱占耕地建房存量问题，以“零容忍”的态度坚决遏制

新增。要对 2021 年 9 月 1 日后占用永久基本农田发展林果业

或挖塘养鱼的行为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条

例》的规定责令限期整改、严肃查处。要采取有力措施加快耕

地保护督察中发现的先行用地、未批先建、违法违规占耕地绿

96

化造林和超标准建设绿色通道等各类问题整改，确保按时整改

到位。要进一步推动完善市县综合行政执法改革，着力解决基

层耕地保护执法“人员少、专业弱、流动性大、装备差”等问

题，提升基层执法能力和水平。

五、强化耕地保护“党政同责”

(十二)切实履行耕地保护政治责任。各级党委政府是耕地

保护的责任主体，要从“国之大者”的政治高度，深刻认识耕

地保护的极端重要性，坚决落实耕地保护“党政同责”，健全

“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的

共同责任机制，落实耕地保护资金和工作力量，层层签订耕地

保护责任书，牢牢守住耕地保护红线。市县党委、政府专题研

究部署耕地保护工作每半年不少于一次。各级自然资源和规划、

农业农村、综合行政执法等部门要加强与纪检监察、检察、法

院、公安、审计等部门的协调联动，形成工作合力。建立健全

耕地保护“田长制”，实行市县、乡镇、村三级田长和网格员

以及农垦系统联动全覆盖，强化落实耕地保护网格化监管。

(十三)严格耕地保护考核监督。省自然资源和规划厅要会

同省委组织部、省农业农村厅、省统计局依照有关规定完善耕

地保护责任目标考核办法，将耕地保护责任目标落实情况与市

县绩效评价挂钩，并将考核结果作为市县省管领导班子和领导

干部考察考核的重要内容，实行刚性指标考核、“一票否决”

和“终身追责”，发挥好考核问责指挥棒作用。省自然资源和

规划厅、省农业农村厅、省统计局等部门要结合耕地保护责任

97

目标考核有关规定，通过例行督察、专项督察等形式，加大对

市县各级党委、政府日常履行耕地保护主体责任情况的督导检

查，相关情况及时向省委、省政府报告。审计部门要将耕地保

护作为市县党政领导干部自然资源资产离任审计重点内容，及

时发现问题，督促整改。加强耕地保护监督执法执纪，对在耕

地保护方面有令不行、有禁不止、失职渎职的，要依规依纪依

法严肃追责问责。

(十四)完善耕地保护激励约束机制。省级财政在安排年度

转移支付时，将耕地保有量和永久基本农田保护面积纳入分配

因素。各市县要积极统筹土地出让收入支持耕地保护特别是永

久基本农田保护、高标准农田建设等工作。强化粮食种植导向

和激励约束机制，对不符合耕地用途管制要求的农业生产经营

活动，取消相关扶持措施，导致耕地数量减少、质量下降的，

要依法责令限期整改或治理。结合实际适时完善耕地保护补偿

机制，省对耕地保护工作成效显著的地区按规定给予倾斜支持。

本文件自 2022 年 5 月 27 日起施行，有效期 5 年。省各有

关部门根据各自职责职能负责对文件具体应用问题进行解释。

98

海南省人民政府办公厅关于做好省重点 (重大)项目土地要素保障的通知 琼府办〔2022〕7 号

各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：

为做好省重点(重大)项目土地要素保障工作，提高省重点

(重大)项目用地审批效率和服务水平，加快项目落地，推动海

南自由贸易港建设，现就有关事宜通知如下：

一、规范省重点(重大)项目认定和管理

省重点(重大)项目由各市县政府、省政府直属各单位根据

《海南省重点项目管理办法》(琼府〔2017〕20 号)及省委、

省政府有关工作要求，按现有程序向省发展改革委申报。按照

规定应报经省招商工作联席会议审议但尚未审议或者审议未

通过的项目、普通商品住宅项目、用地选址未明确的项目以及

其他不符合规定的项目不认定为省重点(重大)项目。经省招商

工作联席会议审议通过但用地选址尚未明确的项目，确需认定

为省重点(重大)项目的，可以按照《海南省重点项目管理办法》

规定的程序申请认定为省重点(重大)项目。

省重点(重大)项目申报材料除《海南省重点项目管理办法》

规定所要求的必备材料外，还应包括项目用地情况，具体包括

拟用地面积、用地选址等情况。

二、做好用地选址和规划保障工作

省重点(重大)项目用地选址应符合土地所在区域的项目

99

准入要求。

省重点(重大)项目用地选址位于市县总体规划(国土空间

规划)确定的城镇开发边界范围内的，应符合总体规划(国土空

间规划)和控制性详细规划。

省重点(重大)项目用地选址位于城镇开发边界外、不符合

市县总体规划(国土空间规划)，但符合《海南省省和市县总体

规划实施管理办法(试行)》(琼府〔2019〕35 号)等相关规定

的规划调整条件和项目准入条件的，可以先纳入省重点(重大)

项目清单，并按照法定条件、程序、审批权限等办理规划调整

审批手续。其中，公路等重点基础设施项目用地选址难以避让

永久基本农田，但符合建设占用永久基本农田调整补划以及规

划调整的相关规定范围的，纳入省重点(重大)项目清单后按相

关规定办理永久基本农田调整补划及规划调整审批手续。

三、做好占用林地审批保障工作

省重点(重大)项目建设涉及占用总体规划划定的林地的，

应办理林地占用审批手续，其中属于省级审批权限或属于国家

委托给省级审批的，省自然资源和规划厅、省林业局在办理林

地占用审批手续时，直接安排林地定额指标；由市县根据省级

主管部门委托办理林地占用审批手续的，所需的年度林地定额


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委托给省级审批的，省自然资源和规划厅、省林业局在办理林

地占用审批手续时，直接安排林地定额指标；由市县根据省级

主管部门委托办理林地占用审批手续的，所需的年度林地定额

指标由所在市县从省下达的指标中予以优先安排，指标不足的，

由省级追加保障。进一步简化林地占用审批程序，我省有关林

地占用审批规定与原国家林业局印发的《建设项目使用林地审

核审批管理办法》(国家林业局令 42 号)等国家规定不一致的，

100

按照国家规定执行。

四、做好农用地转用审批保障工作

省重点(重大)项目用地涉及占用农用地或未利用地的，应

当依法办理农用地转用审批手续。办理农用地转用审批手续时，

所需的年度新增建设用地计划指标，按以下规定保障：一是纳

入国家重大项目清单的项目，以及纳入省重点(重大)项目清单

的单独选址项目，在办理审批手续时直接安排指标；二是不属

于上述两种情形的省重点(重大)项目，由市县政府从处置存量

建设用地产生的计划指标中优先安排；市县产生的指标不足的，

省自然资源和规划厅根据全省指标节余、项目建设进度等情况

予以调剂安排。办理农用地转用审批手续时，涉及需省级统筹

耕地占补指标的，按照《海南省自然资源和规划厅关于实施补

充耕地省级统筹有关问题的通知》(琼自然资函〔2020〕206

号)、《海南省自然资源和规划厅关于进一步加强和规范耕地

占补平衡工作的通知》(琼自然资规〔2021〕8 号)及有关规定

执行。

五、做好土地征收审批保障工作

省重点(重大)项目需征收农民集体所有土地的，应符合

《中华人民共和国土地管理法》规定的土地征收范围，并按照

程序办理征收审批手续。涉及编制土地征收成片开发方案的，

按《海南省土地征收成片开发标准实施细则(试行)》规定组织

编制报批。有关市县政府和省重点园区管理机构根据本市县、

本园区的发展和土地储备计划，可以提前启动土地征收前期工

101

作，做好与被征地农民集体土地所有权人和使用权人签订征地

补偿协议等工作，并根据省重点(重大)项目用地需求，按照法

定程序和审批权限办理土地征收和农用地转用审批，保障重大

项目及时落地。经营性的省重点(重大)项目可以根据国家和我

省的规定，通过农村集体经营性建设用地入市的途径使用土地。

六、做好土地供应保障工作

省和市县政府储备的建设用地应优先供应用于省重点(重

大)项目建设，可以采取长期租赁、先租后让、租让结合、弹

性年期等方式供应。对已办理农用地转用和土地征收审批手续

的新增建设用地，市县政府应尽快办理土地划拨、出让等供应

手续，避免出现大量“批而未供”土地情况。省重点(重大)

项目用地涉及的供地模式和用途管理等事项，按照《海南省人

民政府关于支持产业项目发展规划和用地保障的意见》(琼府

〔2021〕44 号)等相关规定落实，并落实省重点(重大)项目土

地供应审批与建设用地规划许可合并办理机制，提高审批效率。

七、加强省重点(重大)项目用地服务、协调和监管

全省各级自然资源和规划主管部门在项目用地预审与规

划选址阶段即提前介入，引导项目科学合理选址，尽量不占或

少占永久基本农田、生态保护红线和自然保护地。在选址阶段，

项目建设单位可到市县自然资源和规划主管部门申请查询用

地涉及的永久基本农田、生态保护红线等限制性因素。市县自

然资源和规划主管部门应当向建设单位提供各类自然资源信

息，告知其需办理业务的有关手续，并对每个重大项目规划用

102

地审批进行“体检”，形成审批各环节的“诊断书”，及时调

度项目规划用地审批进度。

全省各级发展改革、自然资源和规划等主管部门要各司其

职、加强合作、提前介入、加快报批，协同做好省重点(重大)

项目的策划、招商、立项、规划、供地等各个环节的工作。强

化省重点(重大)项目用地全程评估服务、绩效考核和监督管理；

对违法占用耕地，尤其违法占用永久基本农田、生态保护红线

进行开发建设的，应当严格依法处置。对省重点(重大)项目完

成投入产出等指标要求的，可采取优先安排后续建设项目和其

关联投资项目的用地计划指标等方式予以奖励；对未完成投入

产出等指标要求的，可依法或者依约定建立项目用地退出机制。

本通知自印发之日起执行，有效期 5 年。本通知印发之前，

省政府相关规定与本通知有冲突的，按照本通知规定执行。本

通知执行中的具体问题由省自然资源和规划厅会同省发展改

革委负责解释。

103

海南省人民政府办公厅 关于建立“土地超市”制度的实施意见

琼府办〔2022〕26 号

各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：

为进一步优化营商环境，有效破解“项目等土地”问题，

提高土地资源要素保障水平，促进项目“签约即拿地”“拿地

即开工”，推进海南自由贸易港高质量发展，经省委、省政府

同意，特制定本意见。

本意见所称“土地超市”制度是指通过建立“土地超市”

信息平台，实现归集产权明晰的存量建设用地、发布公开透明

的土地信息、配对有效精准的项目要素、提供方便快捷的用地

选择、实施规范高效的服务监管为一体的土地全生命周期监管

制度体系。

一、统筹提供充足的产业用地

（一）拓展土地来源渠道。统筹将政府已完成收储的土地，

符合规划和“净地”要求的批而未供土地（不含划拨供应的基

础设施、公共设施用地），依法有偿收回、无偿收回且具备新

供应条件的土地（含闲置土地），符合入市条件的农村集体（城

中村、城郊村）和农垦经营性建设用地等，纳入“土地超市”。

适时搭建土地二级市场交易平台，将符合法定转让条件的供而

未用土地和其他土地也纳入“土地超市”。“土地超市”中提

供用于供应的土地应符合土地管理法律法规、国土空间规划以

104

及节约集约用地要求，不得违反和突破耕地和永久基本农田保

护、生态保护红线等管控要求。（责任单位：各市、县、自治

县人民政府，产业园区管理机构；完成时限：2022 年 6 月并

持续推进）

（二）制定年度土地储备计划。市、县、自治县人民政府

自然资源和规划主管部门会同有关部门根据产业项目落地需

求和土地市场调控需要，结合当地经济社会发展规划、年度新

增建设用地指标、储备耕地占补指标、土地供应计划、地方政

府债务限额等因素，按照国土空间规划布局和开发边界范围，

编制市县和重点产业园区年度土地储备计划，合理确定土地储

备规模、范围、分布、前期开发、临时管护和资金需求等，报

同级人民政府批准并提交省自然资源和规划主管部门备案后

实施。（责任单位：各市、县、自治县人民政府，产业园区管

理机构；完成时限：2022 年 4 月并持续推进）

（三）按计划实施土地储备。创新土地储备机制，土地储

备机构或者政府委托授权的投资平台、园区开发公司要多措并

举筹集资金。按照土地储备计划有序推进土地征收成片开发方

案编制报批、征收转用报批、征地拆迁、土地平整等供应前期

准备工作。完善市县部门、乡镇和园区高效联动推动征地拆迁

工作机制，综合运用法律、行政、经济等手段，依法高效推进

征地拆迁工作，打通“交地”最后一公里，确保“净地”供应。

（责任单位：各市、县、自治县人民政府，产业园区管理机构；

完成时限：持续推进）

105

二、建立公开透明土地推介平台

（四）搭建“土地超市”平台。依托“多规合一”信息综

合管理平台建设“土地超市”信息平台，整合本意见第一条规

定的存量建设用地信息，构建土地信息归集、查询发布、智能

选址、政策指引和招商地图等功能于一体的土地信息平台，作

为国土空间智慧化治理 3．0 的重要组成，连接海易办、海政

通。大力推行“网上搜地、云上选地”服务，利用“土地超市”

作为“招商地图”，精准服务招商。（牵头单位：省自然资源

和规划厅；完成时限：2022 年 6 月并持续推进）

（五）完成批而未供土地建账上图入库。全面清理批而未

供和供而未用土地（含闲置土地），对所有地块信息进行梳理

归集和补充完善，明确土地权属、批准时间、四至坐标等信息，

建立清单台账，通过海南省“多规合一”信息综合管理平台汇

交上图入库，导入“土地超市”。（牵头单位：省自然资源和

规划厅；责任单位：各市、县、自治县人民政府；完成时限：

2022 年 6 月）

（六）深化标准地供应。大力推行标准地模式，进一步推

动将标准地拓展至省级、市县产业园区以及其他具备条件的成

片开发区域。市县和园区管理机构应加快落实区域评估评价。

在各类建设项目可行性研究、初步设计、用地审批等环节严格

审查，从源头上保障各项标准落实，合理确定用地规模，防止

无效项目。供地时，市县要依据建设用地出让控制标准，综合

确定合理可行的规划条件及控制指标、对赌要求，纳入供地方

106

案，实行标准地供应。对超过 2 年仍未落实项目的批而未供土

地，将自动纳入“土地超市”。鼓励园区加快建设标准厂房，

标准厂房用地可按规定采取出让、租赁、作价出资（入股）、

先租后让、弹性年期等多种方式供应。（牵头单位：省自然资

源和规划厅；责任单位：各市、县、自治县人民政府；完成时

限：2022 年 12 月并持续推进）

（七）实现“土地超市”与多平台互联互通。“土地超市”

与项目策划生成平台、海南自贸港招商引资“项目库”和“资

源库”对接，将项目策划生成平台生成项目、招商引资确定的

项目进入“土地超市”进行智能选址和项目用地配对，实现信

息共享；与国土空间规划一体化平台对接，土地征收和农转用

手续经批复后进入“土地超市”，做到实时更新、及时入库；

与土地统一交易平台对接，市县按照土地供应年度计划，从“土

地超市”选取拟供应地块定期向社会发布，并将其纳入土地统

一交易市场进行公开交易，为市场主体提供方便快捷的用地选

择。“土地超市”相关数据应充分依托省共享交换平台、省大

数据公共服务平台进行交换共享和数据归集。（牵头单位：省

自然资源和规划厅；完成时限：2022 年 6 月并持续推进）

三、实施土地全生命周期监管

（八）推动快捷化交地建设。以标准地改革为基础，拓展

“清单制＋告知承诺制”审批改革的实施范围，对产业园区中

工业、仓储物流等用地，探索产业项目带方案出让土地，在供

地前实施预审查，在用地单位取得土地使用权并满足相关条件

107

的情况下，同步办理核发建设用地规划许可、建设工程规划许

可和建筑工程施工许可等手续，实现产业项目“拿地即开工”。

（责任单位：省自然资源和规划厅、省住房城乡建设厅，各市、

县、自治县人民政府；完成时限：持续推进）

（九）实施土地批后常态化监管。结合“土地超市”制度

改革，实施建设用地“批、供、用、管、查”全生命周期信息

监管和业务协同，对土地供应后履约情况实施常态化监管，同

步将土地利用动态向省、市县各级业务部门定期推送，相关部

门结合土地利用情况及时开展动态巡查，及早督促土地使用权

人开工、竣工。各市、县、自治县人民政府以及产业园区管理

机构对已出让产业用地的对赌协议实施情况进行监管和评价。

严格监管土地利用过程中违法调整规划、不按照规划建设、土

地闲置等问题，对文旅康养项目应当在土地出让时明确自持要

求，不得分割销售，防止变相开发房地产和圈占土地。（责任

单位：各市、县、自治县人民政府；完成时限：持续推进）

四、加强改革实施保障

（十）加强组织领导。实施“土地超市”制度改革是破解

海南自由贸易港建设“项目等土地”问题，实现项目和土地精

准高效对接，优化营商环境的重要创新改革举措。各市、县、

自治县人民政府以及产业园区管理机构和省各有关部门要根

据职责，加强组织实施和改革协同，细化完善相关配套措施，

做好“土地超市”制度改革与资源要素保障工作的有效衔接，

推动项目快速落地投产，确保“土地超市”制度改革取得实效。

108

省自然资源和规划厅要会同各有关部门、市县政府及时开展改

革跟踪监督和评估，为国土空间智慧化治理和土地全生命周期

监管提供有力支撑。

（十一）强化节约集约用地。制定节约集约用地办法、评

价标准，大力推行“亩产论英雄”，提高节约集约用地水平。

省自然资源和规划厅每年组织对市县、产业园区节约集约用地

进行评价，重点评价固定资产投资强度、建设用地亩均 GDP、

闲置土地处置等指标。依照有关规定将评价结果纳入市县高质

量发展考核和产业园区发展考核，并根据考核结果在评优评先、

用地规模、用地计划、耕地占补指标统筹等方面实施奖惩。

（十二）注重宣传引导。各市、县、自治县人民政府以及

产业园区管理机构和省各有关部门要积极宣传推广“土地超市”

制度改革，及时准确发布改革信息和政策解读，正确引导社会

预期。认真总结推广先进经验、典型做法，增进社会公众的了

解和支持，调动用地企业参与积极性，营造良好的改革舆论氛

围。

109

海南省人民政府办公厅关于完善 海南自由贸易港住房保障体系的指导意见

琼府办〔2022〕25 号

各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：

为进一步完善构建与海南自由贸易港发展相适应的住房

保障体系，解决好新发展形势下本地居民和引进人才的住房问

题，不断增强人民群众的获得感、幸福感和安全感，结合我省

实际，经省委、省政府同意，提出如下意见。

一、发展目标和工作任务

（一）发展目标。坚持以人民为中心，以满足本地居民和

引进人才基本住房需求为出发点，以建立多主体供给、多渠道

保障、租购并举的住房制度为方向，以发展安居房、保障性租

赁住房、公租房和稳步推进棚户区改造为着力点，坚持房住不

炒定位，强化制度集成创新，健全住房保障方式，处理好政府

与市场的关系，在解决基本居住需求上发挥政府主导作用、在

解决改善型住房需求上发挥市场调节作用、在解决投机炒房问

题上发挥制度遏制作用，逐步建立起制度健全、保障精准、管

理规范的海南自由贸易港住房保障体系，为推动海南自由贸易

港高质量发展提供有力支撑。

（二）工作任务。“十四五”期间，加大安居房、保障性

租赁住房和公租房供应力度，解决 30 万户城镇家庭住房问题；

稳步推进棚户区改造，促进城市有序更新。其中，建设安居房

110

25 万套，重点保障城镇居民家庭和引进人才住房需求。结合

安居房建设，基本解决基层教师和医务人员住房问题。通过公

租房和保障性租赁住房（含发放租赁补贴）等方式保障 5 万户

城镇住房困难家庭，重点保障城镇户籍住房和收入“双困”家

庭，以及新市民、青年人等群体。有序推进城市中心区域集中

连片、环境脏乱差的棚户区和垦区危房改造。住房保障范围逐

步从户籍人口扩大到常住人口，持续增加居民家庭财产性收入，

共享海南自由贸易港发展红利。持续优化住房供给侧结构性改

革，逐步实现安居房供应量不低于新增住房供应总量的 60％，

把安居房打造成为海南自由贸易港特色住房制度的压舱石、房

地产市场平稳健康发展的稳定器、招才引智的吸铁石。

二、体系设计

加快构建以安居房、保障性租赁住房、公租房等保障性住

房为主体的城镇住房保障体系，持续推进棚户区和城镇老旧小

区改造等保障性安居工程建设。

（一）安居房。主要面向在本省城镇无房和无购房记录，

或者家庭人均住房建筑面积低于所在市县上一年度城镇居民

家庭人均住房建筑面积的本地居民家庭和引进人才销售。各市

县可根据当地实际和保障能力，逐步将非户籍常住居民家庭纳

入安居房保障范围。安居房套型建筑面积以 100 平方米以下中

小套型为主，做到各种套型房源供应与基本住房需求相匹配，

并根据家庭人口数量增长和人口结构变化情况，逐步满足改善

型住房需求。安居房销售均价在土地出让合同中明确，每平方

111

米销售均价按照项目所在市县上一年度城镇居民家庭房价收

入比不超过 10 倍确定，或者不得高于所在市县上一年度市场

化商品住房销售均价的 60％。鼓励通过集中新建、配建、收

购、存量市场化商品住房转化等方式多渠道筹集房源。

（二）保障性租赁住房。主要面向符合条件的新市民、青

年人等城镇住房困难群体供应。保障性租赁住房套型建筑面积

以不超过 70 平方米为主。租金实行政府指导价，原则上不超

过同地段同品质市场租赁住房平均租金的 90％。保障性租赁

住房由政府给予政策支持，充分发挥市场机制作用，引导多主

体投资、多渠道供给，坚持“谁投资、谁所有”。房源筹集方

式以盘活空置住房为主，新建、改建、改造、租赁补贴等其他

方式为辅。保障性租赁住房不得上市销售或变相销售，严禁以

保障性租赁住房为名违规经营或骗取优惠政策。

（三）公租房。继续执行现行政策规定，主要面向城镇户

籍低保、低收入住房困难家庭供应，采取政府实物配租或租赁

补贴的方式进行保障。公租房套型建筑面积原则上控制在 60

平方米以内。对符合条件的城镇户籍低保、低收入住房困难家

庭和分散供养的特困人员，坚持应保尽保，突出兜底保障作用。

合理确定租赁补贴标准，建立动态调整机制。

（四）棚户区改造安置住房。主要面向棚户区内被依法征

收拆迁房屋的群体供应。征收房屋属个人产权的，安置住房面

积可根据征收补偿协议合理调整；征收房屋属公有产权的，安

置住房面积可参照保障性住房有关规定执行。具体补偿标准由

112

各市县结合当地实际情况确定。对经济困难、无力购买安置住

房且符合条件的居民，可通过提供保障性住房或共有产权等方

式满足其基本居住需求。

三、健全配套政策，有效增加住房供给

（一）强化规划计划管理。省住房城乡建设厅要会同省有

关部门编制全省住房发展规划，明确全省及各市县住房发展目

标任务。各市县政府根据目标任务，结合实际编制本市县住房

发展规划，制定年度建设计划，明确各类保障性住房建设和棚


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关部门编制全省住房发展规划，明确全省及各市县住房发展目

标任务。各市县政府根据目标任务，结合实际编制本市县住房

发展规划，制定年度建设计划，明确各类保障性住房建设和棚

户区改造目标规模、土地供应、资金安排、项目布局、配套设

施、政策措施和工作保障等，报省住房城乡建设厅备案后，向

社会公布实施。适时对规划和计划实施情况开展综合评估，并

及时予以调整优化。

（二）明确土地供应方式。新供应的安居房用地，按照“限

房价、控地价、竞品质”的原则，通过“招拍挂”方式出让。

划拨住宅用地可以补办出让手续用于建设安居房。新建的保障

性租赁住房主要利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲

置土地、产业园区配套用地建设，适当利用新供应国有建设用

地建设，可采取出让、租赁或划拨等方式供应。政府投资建设

的公租房，可采取划拨方式供应土地；其他方式投资建设的公

租房，可采取出让、租赁或者作价入股等方式供应土地。棚户

区改造安置住房采取出让或划拨等方式供应土地。对安置住房

项目中涉及政府投资建设和管理的公租房建设项目，可以划拨

方式供应土地。对于规模较大的安置小区，需配套商业、服务

113

业等经营性设施用地，可以分宗的，以“招拍挂”方式供应土

地；符合有关规定和条件的，可以协议出让方式供应土地。完

善住宅用地地价体系，细化安居房用地和租赁住房用地基准地

价。

（三）足额保障土地供给。各市县政府要将保障性住房和

棚户区改造安置住房用地纳入土地利用年度计划，单列指标，

优先安排，应保尽保。保障性住房用地主要安排在城市建设重

点片区、产业园区及周边等区域，引导产城人融合、人地房联

动。棚户区改造安置住房实行原地建设和异地建设相结合，统

筹考虑城市功能布局、人口密度、资源承载力等因素做好安置

工作。异地建设安置住房，应充分考虑居民生活、就业需要，

科学选址，尽可能安排在交通便利、配套设施齐全地段。在城

镇规划区、产业园区等人口聚集区域，鼓励在符合规划的条件

下，将已供应的工业、仓储、商业、办公等存量非住宅建设用

地依法改变土地用途用于建设保障性住房。省重点产业园区供

应的住宅用地中，租赁住房用地占比一般不低于 20％。

（四）拓宽资金来源渠道。各市县政府要统筹和合理安排

保障性安居工程资金，加大对保障性租赁住房、公租房、棚户

区改造的财政资金支持力度；省财政按照年度建设任务和补助

标准落实省级配套补助资金，对各市县予以支持；省发展改革、

财政、住房城乡建设等部门应积极争取保障性安居工程中央财

政资金支持。规范保障性住房、棚户区改造财政资金管理，提

升资金使用效益。支持金融机构以市场化方式向保障性住房、

114

棚户区改造项目主体提供长期贷款，在贷款期限、利率等方面

予以倾斜。统筹安排地方政府债券资金支持符合条件的保障性

住房建设。在把控风险的前提下，探索在保障性租赁住房领域

开展不动产投资信托基金（REITs）试点工作。支持商业保险

资金按照市场化原则参与保障性住房建设。

（五）落实税费减免政策。保障性租赁住房、公租房、棚

户区改造项目免收城市基础设施配套费，按规定享受相关税收

优惠政策，并简化纳税流程，优化纳税服务。安居房项目城市

基础设施配套费按有关规定减免。对注册在海南自由贸易港并

实质性运营的保障性住房建设和管理的企业，减按 15％的税

率征收企业所得税。棚户区改造涉及的城镇土地使用税、土地

增值税、印花税、契税等税收，按照有关规定予以减免。

（六）完善住房公积金政策。完善住房公积金缴存使用机

制。依法依规推动城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企

业及其他城镇企业、民办非企业单位、社会团体等建立住房公

积金制度，做到应缴尽缴；将符合条件的个体工商户、外来务

工人员和自由职业者等群体逐步纳入住房公积金缴存范围。支

持住房公积金缴存人贷款购买安居房。支持按规定提取住房公

积金用于支付房租和购房款。住房公积金增值收益在提取贷款

风险准备金和管理费用后，优先用于支持公租房建设。

（七）鼓励配建保障性住房和盘活存量住房。新建市场化

商品住房项目可配建安居房、保障性租赁住房，新建安居房项

目可配建保障性租赁住房、公租房，具体配建比例和管理方式

115

由市县政府确定，并纳入土地“招拍挂”条件。鼓励开发企业

利用存量商品住宅用地建设安居房，或建设、配建保障性租赁

住房和公租房，在项目融资、商品住宅计划安排等方面给予政

策支持。积极探索通过差别化税收优惠政策，鼓励和引导个人

将空置住房用作保障性租赁住房房源。支持国有企业或委托专

业化住房租赁企业整合政府机关、事业单位、国有企业等单位

空置住房，以收购、长期租用、委托经营等方式筹集社会空置

住房，统一运营管理，加大保障性租赁住房供给力度。综合运

用审批、税费、民用水电气价格等优惠政策，鼓励专业化住房

租赁企业在符合规划原则、权属不变、满足安全要求、尊重群

众意愿的前提下，经市县政府同意，将空置和低效利用的商业

办公、旅馆、厂房、仓储、科研教育等非居住房屋改建为保障

性租赁住房；改建项目仅临时变更建筑使用功能，用作保障性

租赁住房期间，不变更土地使用性质、土地使用年限，不补缴

土地价款。对现有各类政策支持租赁住房情况进行梳理，按照

规定将已取得各类优惠政策支持的租赁住房项目统一纳入保

障性租赁住房管理使用。

四、强化运行管理，积极打造宜居智慧环境

（一）提升建设居住品质。加强保障性住房规划、建设、

使用全生命周期管理。保障性住房项目选址优先安排在交通便

捷、生活和工作便利、配套设施完善的区域，促进职住平衡、

产城融合。项目配套建设的基础设施和公共服务设施，与主体

工程同步规划、同步建设、同步交付使用。在保障性住房建设

116

领域积极推广应用绿色建筑、零碳建筑、装配式建筑等方面的

新技术、新材料、新工艺，保障建设品质。严格履行法定的项

目建设程序，切实把加强质量监管贯穿于保障性住房建设全过

程，全面落实建设、勘察、设计、施工、监理等参建各方主体

责任，确保工程质量安全。对存在违法违规行为和工程质量不

符合强制性标准的工程项目，严肃查处并追究责任。聚焦人本

化、生态化、数字化三维价值坐标，探索未来社区和数字家庭

建设，打造有归属感、舒适感和未来感的高品质生活社区。

（二）规范保障管理工作。优化保障性住房申请审核、信

息公开、房源分配和后续管理等工作，完善保障性住房房源清

单和保障对象清单，健全常态化申请审核机制、准入退出机制、

标准动态调整机制，促进保障进退有序、动态精准。对法律、

法规和有关政策规定优先保障的对象，优先分配房源。加快住

房保障智慧化信息管理平台建设，形成部门、市县间信息共享

和业务协同，提高工作效率。加强保障性住房小区物业管理。

将保障性住房小区纳入社会基层治理范畴，建设“智慧安防小

区”。研究制定住房保障领域信用信息归集、分类和应用制度，

完善信用监管制度。推进公共服务均等化，赋予符合条件的承

租人和购房人享受同等公共服务的权益，逐步实现租购同权。

（三）持续改善居住条件。有序推进棚户区改造、城镇老

旧小区改造和城市更新行动。坚持因城施策、因地制宜、量力

而行，稳步推进棚户区改造。优化棚户区改造项目审批流程，

积极拓展棚户区改造融资渠道，破解棚户区改造融资难题。对

117

城市或县城（城关镇）建成年代较早、失养失修失管、市政配

套设施及公共服务设施不完善的住宅小区（含单栋住宅楼）实

施城镇老旧小区改造，不断改善居住条件。

五、加强组织领导，稳步推进住房保障工作

（一）强化省级统筹。建立由省政府主要负责人担任组长，

省政府分管负责人担任副组长，省军民融合、发改、资规、农

业农村、财政、人社、教育、卫健、公安、民政、住建、统计、

国资、税务、金融等部门为成员单位的省级住房保障工作领导

小组，统筹全省住房保障工作。

（二）压实市县主体责任。各市县政府是住房保障工作的

责任主体，要切实把住房保障工作摆上重要议事日程，参照省

级模式成立住房保障工作领导机构，发挥组织领导、统筹协调

等作用。整合住房保障工作职能，健全工作机构，加强服务窗

口建设，充实工作力量，保障工作经费，确保住房保障各项工

作有效实施。

（三）强化制度体系建设。省住房和城乡建设厅要会同有

关部门制定加快发展保障性租赁住房的实施意见，修订完善公

租房管理办法；总结安居房试点经验，制定全省安居房管理办

法、安居房建设技术标准。各市县应结合实际制定出台保障性

租赁住房、安居房管理实施细则，修订完善公租房管理实施细

则，规范保障性住房建设管理。

（四）做好新旧政策衔接。积极稳妥做好新旧住房保障体

系过渡和政策衔接。本意见印发之日前已开工建设但尚未分配

118

的经济适用住房、限价商品住房项目，继续按原政策规定执行。

棚改安置住房的建设管理按照国家和我省有关规定执行。

（五）整体推进、重点突破。坚持全省“一盘棋”，整体

谋划、统筹推进住房保障工作，并以点带面、点面结合，分期、

分步骤稳步实施。各市县应根据住房发展规划和年度建设计划，

及早落实项目用地、资金安排等，按时序进度要求高质量完成

住房保障工作任务。海口、三亚等人口净流入的城市，应坚持

问题导向，先行一步，努力打造全省住房保障工作标杆城市，

为其他市县起到示范、引领和带动作用。

（六）加强监测评价考核。省各有关部门要加强对各市县

工作的指导、监督和检查，并将住房保障工作纳入市县政府绩

效考核内容，对各市县推进住房保障工作情况实施监测评价和

考核，提升工作效能。

本意见自印发之日起施行。此前我省出台的相关规定，凡

与本意见不一致的，以本意见为准。

119

海南省因公共利益收回闲置土地补偿标准 （试行）（2022 年）

根据《中华人民共和国土地管理法》《海南自由贸易港闲

置土地处置若干规定》以及《国务院关于促进节约集约用地的

通知》（国发〔2008〕3 号）等有关规定，为保护土地使用权

人合法权益，推进闲置土地处置盘活，为自贸港建设营造良好

的营商环境，制定本标准。

一、适用范围

因生态环境保护、基础设施和公共服务项目建设、军事管

制等公共利益需要导致土地无法继续开发利用造成土地闲置，

采取有偿收回方式处置的，收回闲置土地补偿适用本标准。本

标准公布前，已签订有偿收回协议且合法有效的，按协议约定

补偿标准执行。

对于企业原因造成土地闲置的，严格依照国家和我省有关

规定进行处置。

二、遵循原则

因公共利益需要收回闲置土地补偿应当遵循“保障权益、

维护公益、公平合理、统筹兼顾”的原则，既保护土地使用权

人合法权益，又统筹考虑政府基础设施和公共设施投入等客观

增值因素，实现土地使用权人与政府对土地增值收益共享。

三、补偿标准

本标准所称收回闲置土地补偿价格，由土地取得成本和土

120

地增值收益补偿两部分构成。

（一）土地取得成本。

土地取得成本指土地使用权人取得该宗土地时实际支付

的价款，包括土地出让金（土地合法转让价款）和其他合法合

理直接投入。《海南自由贸易港闲置土地处置若干规定》印发

施行前（2022 年 1 月 1 日前），经市场主体变更登记，依法

股权转让的土地价款可视为土地合法转让价款；2022 年 1 月 1

日（含）后，经市场主体变更登记，依法股权转让的土地价款

不可视为土地合法转让价款。

（二）土地增值收益补偿。

土地增值收益由土地市场评估价格减去土地取得成本后

计算得出。土地增值收益补偿按五级累进计算，具体标准如下：

1.土地增值收益未超过取得成本 0.5 倍（含）的部分，按

照土地增值收益的 70%补偿。

2.土地增值收益超过取得成本 0.5 倍，未超过 1 倍（含）

的部分，按照土地增值收益的 60%补偿。

3.土地增值收益超过取得成本 1 倍，未超过 2 倍（含）的

部分，按照土地增值收益的 50%补偿。

4.土地增值收益超过取得成本 2 倍，未超过 5 倍（含）的

部分，按照土地增值收益的 40%补偿。

5.土地增值收益超过取得成本 5 倍的部分，按照土地增值

收益的 30%补偿。

四、补偿程序

121

（一）调查认定。市、县、自治县自然资源和规划主管部

门应根据《海南自由贸易港闲置土地处置若干规定》《闲置土

地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》相关程序开

展闲置土地调查核实，对公共利益原因进行审核认定。

（二）协商与收回。市、县、自治县自然资源和规划主管

部门应当书面告知土地使用权人有偿收回相关事宜，与当事人

就收回范围、补偿标准、收回方式等进行协商。经协商达成一

致的，市、县、自治县自然资源和规划主管部门拟定闲置土地

处置方案，双方根据处置方案签订有偿收回协议，待本级人民

政府批准后正式生效。市、县、自治县自然资源和规划主管部

门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。

公共利益原因闲置土地有偿收回协商不成的，应当告知土

地使用权人依法享有陈述、申辩、听证等权利。市、县、自治

县自然资源和规划主管部门对其提出的事实、理由或者证据不

予采纳的，应报本级人民政府批准后，根据《土地管理法》第

五十八条和《海南自由贸易港闲置土地处置若干规定》第七条

有关规定，作出收回国有建设用地使用权决定书，并告知土地

使用权人救济途径，补偿金额按照本标准执行。作出收回国有

建设用地使用权决定书的同时，应当书面通知相关抵押权人。

（三）开展评估。土地市场评估价格，由具有相应资质的

评估机构按照不动产登记或国有建设用地使用权有偿使用合

同、划拨决定书约定、规定的土地用途、规划条件、剩余年限、

开发建设要求等进行评估确定；没有约定、规定的，可结合各

122

种因素，根据有关合同、用地批准文件、立项批准文件、当时

规划条件要求、土地价款数额及缴交等情况确定。评估时点为

有偿收回协议签订之日或收回国有建设用地使用权决定书作

出之日。

评估机构由土地使用权人与市、县、自治县自然资源和规

划主管部门共同通过随机摇号等方式确定。评估机构应将评估

结果及时告知相对人；对评估结果有异议的，可自收到评估报

告 5 个工作日内，书面要求评估机构复核，评估机构应在 5

个工作日内作出复核结果，未作复核或仍有异议的，可向省级

评估行业协会书面申请专业技术评审。评估费用纳入市、县、

自治县财政预算，由市、县、自治县自然资源和规划主管部门

支出。

（四）支付补偿。市、县、自治县政府有偿收回闲置土地

的，应通过货币方式支付，有约定的可根据约定分期兑付。

五、其他要求

县级以上人民政府组织和统筹本行政区域内公共利益原

因闲置土地认定和处置工作。市、县、自治县自然资源和规划

主管部门负责本行政区域内公共利益原因闲置土地认定、处置

等工作的组织实施。市、县、自治县发展改革、建设等有关部

门以及乡镇人民政府、街道办事处按照有关规定履行公共利益

原因闲置土地处置职责，共同做好公共利益原因闲置土地处置

工作。

本标准自公布之日起施行，有效期 5 年。

123

海南省人民政府 关于印发《海南省省和市县总体规划 实施管理办法》的通知 琼府〔2022〕8 号

各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：

现将《海南省省和市县总体规划实施管理办法》印发给你

们，请认真贯彻执行。

海南省人民政府

2022 年 2 月 15 日

124

海南省省和市县总体规划实施管理办法

第一章 总 则

第一条 为规范《海南省总体规划(空间类 2015—2030)》

和市县总体规划管理，促进国土空间严格保护与合理利用，根

据《海南省人民代表大会常务委员会关于实施海南省总体规划

的决定》等有关规定，制定本办法。

第二条 本办法适用于《海南省总体规划(空间类 2015—

2030)》和经省政府批准的市县总体规划(含洋浦经济开发区总

体规划)以及经省政府同意入库的海口市和三亚市总体规划的

实施、调整和监督管理。

第二章 规划管控

第三条 《海南省总体规划(空间类 2015—2030)》和市

县总体规划是我省本岛及近岸海域实施国土空间用途管制，开

展用地、用林、用海等国土空间用途转用审批的重要依据。市

县总体规划划定的永久基本农田、城镇开发边界(含旅游度假

区开发边界和产业园区开发边界，下同)以及按照国土空间规

划编制技术要求划定的生态保护红线必须严格执行，未经批准，

严禁修改。

第四条 严格生态保护红线管理，确实无法避让生态保护

125

红线且符合国家和我省生态保护红线管理要求的新建和改扩

建建设项目，由县级以上人民政府有关主管部门依法办理审批

手续。

第五条 未经批准，建设项目严禁占用耕地(含永久基本

农田)和林地。确需占用的，应按照占补平衡的要求依法办理

有关手续。

市县政府要依据总体规划划定的耕地开垦区和后备林地

区，加大整治力度，建立新增耕地、新增林地储备库，提前储

备耕地、林地指标用于占补平衡。

第六条 严格开发空间管控，城镇开发边界内详细规划以

及城镇开发边界外村庄规划确定的建设用地总规模不得突破

市县总体规划安排的建设用地总规模，严格落实永久基本农田、

生态保护红线管控要求。

城镇开发边界内详细规划以及城镇开发边界外村庄规划

经批准并将规划数据库报省自然资源和规划主管部门备案纳

入全省“一张蓝图”后，作为相关区域内建设项目用地规划符

合性审查的依据。符合规划的建设项目涉及占用规划林地的，

应按规定办理林地占用审批手续。

开发边界外的建设项目符合市县总体规划和开发边界外

建设项目准入目录(见附件)的，由市县自然资源和规划主管部


key: chroma:document
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应按规定办理林地占用审批手续。

开发边界外的建设项目符合市县总体规划和开发边界外

建设项目准入目录(见附件)的，由市县自然资源和规划主管部

门或行政审批服务部门根据职责按照《海南省城乡规划条例》

等规定作出规划许可。不符合开发边界外建设项目准入目录的

建设项目，需由市县政府报经省政府同意在开发边界外建设后，

126

方可做出规划许可。

第七条 省和市县发展改革、交通运输、水务、工业和信

息化、住房城乡建设、民政等部门依据《海南省总体规划(空

间类 2015—2030)》和市县总体规划，组织编制“五网”、殡

葬等基础设施和公用设施专项规划并按程序报批。经依法批准

的基础设施和公用设施专项规划可作为有关设施选址建设的

依据，但在具体选址建设过程中应符合国土空间规划及用途管

制要求。

省和市县教育、卫生健康、文化体育、消防等部门依据《海

南省总体规划(空间类 2015—2030)》和市县总体规划组织编

制公共管理与公共服务设施专项规划，明确学校、幼儿园、医

院、文化场馆、体育场馆、消防站等公共管理与公共服务设施

的建设规模和布局要求，报同级自然资源和规划主管部门备案，

在组织开展开发边界内总体规划和控制性详细规划编制(修编)

时进行统筹安排。

第八条 对于“五网”以及污水垃圾处理设施、殡葬设施、

加油加气站、充电设施、输油(气、水)管道及其增压(检查)

站、环境监测站点等公用设施项目，实际建设范围与市县总体

规划预留的规划建设用地范围不一致的，市县政府在申请办理

用地、用林、用海等国土空间用途转用审批时，应编制市县总

体规划落实方案，随用地、用林、用海等报批材料一并报批。

符合国家相关规划的军事设施项目用地，参照上款规定办

理。

127

市县总体规划落实方案应说明建设项目符合相关专项规

划情况，以及在规划指标平衡的前提下调整市县总体规划用地

布局的情况。

第九条 在规划阶段难以准确落地的线性工程项目竣工

验收后，应将竣工验收时的实际用地矢量界线报自然资源和规

划主管部门进行备案，纳入全省“一张蓝图”数据库统一管理。

第三章 规划调整

第十条 有下列情形之一的，可按程序对《海南省总体规

划（空间类 2015—2030）》进行调整：

（一）依法经国务院、国家有关部门或省政府同意，对全

省生态保护红线、永久基本农田、生态公益林地布局等进行调

整；

（二）经省政府同意，对各市县的耕地、林地、建设用地

等规划控制指标进行调整；

（三）经省政府同意，对全省产业园区、重大基础设施等

规划布局进行调整；

（四）其他经省政府同意的情形。

第十一条 修改《海南省总体规划(空间类 2015—2030)》，

应由省自然资源和规划主管部门会同有关部门制定规划调整

方案，按审批权限报省政府审批或提请省政府上报国务院或国

务院有关部门审批。

128

第十二条 有下列情形之一，市县政府向省政府申请批准

市县总体规划调整：

（一）需对省下达的耕地、林地、建设用地等规划控制指

标进行调整的；

（二）需新设城镇开发边界或城镇开发边界调增幅度超过

5%的；

（三）涉及占用生态公益林地或按照生态保护红线准入规

定开展的建设项目用地规划调整；

（四）省政府认为应当调整规划的其他情形。

第十三条 有下列情形之一的，由市县政府向省自然资源

和规划主管部门申请批准市县总体规划调整：

（一）急需建设的公用设施和民生项目，在符合国土空间

用途管制要求及总建设用地规模不突破省下达指标的前提下，

需将非建设用地调整为建设用地的；

（二）省级以上人民政府或国家有关部委批准或同意的重

点产业项目；

（三）省招商工作联席会议同意引进的重大招商项目；

（四）在不新设城镇开发边界、且保持开发边界总规模不

变的前提下，对开发边界界线进行微调的(调增幅度不超过

5%)；

（五）在符合国土空间用途管制要求及省下达耕地、林地、

建设用地等规划控制指标不变的前提下，需对城镇开发边界内

建设用地指标以及村庄规划范围内建设用地指标进行调整的。

129

第十四条 有下列情形之一的，由市县政府批准市县总体

规划调整，报省自然资源和规划主管部门备案入库规划调整数

据库：

（一）经批准实施的城镇开发边界内详细规划以及村庄规

划，在确保开发边界内规划建设用地规模不增加、耕地和林地

面积不减少的前提下，因优化建设用地布局需要对市县总体规

划用地布局进行调整的；

（二）《开发边界外建设项目准入目录》(见附件)中的“五

网”基础设施、市政项目、矿山及仓储项目、特殊选址项目；

（三）不涉及占用林地的耕地开垦项目以及农村土地综合

整治项目。

第十五条 市县总体规划调整报批前应开展以下工作：

（一）编制市县总体规划调整方案。市县自然资源和规划

主管部门应当会同有关部门组织编制总体规划调整方案。

（二）组织专家和部门论证。市县自然资源和规划主管部

门应当组织专家和相关部门对市县总体规划调整方案中建设

项目选址合理性、用地规模和占用耕地规模、生态环境影响、

行业准入等进行论证。

（三）公示。市县自然资源和规划主管部门应当在市县政

府网站、网络媒体和用地现场对总体规划调整方案进行公示。

公示时间不得少于 30 日。

第十六条 省自然资源和规划主管部门收到市县政府上

报或者省政府转来的市县总体规划调整申请后，组织有关部门

130

对申请材料进行审查同意后，按照本办法规定的审批权限下达

批复文件或者提出审查意见报省政府批复。

以下市县总体规划调整需报省国土空间规划委员会会议

或者省政府专题会议(研究“两重一大”问题事项)审议：

（一）需对省下达的规划控制指标进行调整的；

（二）需新设城镇开发边界或城镇开发边界调增幅度超过

5%的；

（三）涉及占用生态公益林地或按照生态保护红线准入规

定开展的建设项目规划用地调整；

（四）省政府认为的其他情形。

市县政府批准市县总体规划调整的具体流程，由各市县政

府另行规定。

市县总体规划调整涉及调整生态保护红线、永久基本农田、

生态公益林地的，应当先行依法按照相关程序报批。

第十七条 市县政府申请调整市县总体规划，应当同时报

送下列材料：

（一）市县总体规划调整方案，包括规划修改的原因、依

据，调整前后耕地、林地、建设用地等各类用地指标的变化情

况、空间布局变化情况，评估说明规划调整影响；

（二）规划调整方案附件，包括总体规划调整前后对比图、

相关调整地块矢量界线、现场照片；

（三）项目立项文件，规划成果专家论证、征求意见、公

示等情况，以及市县政府文件或会议纪要等其他材料。

131

第十八条 市县总体规划调整经批准后 10 个工作日内，

市县自然资源和规划主管部门应将规划调整数据及相关资料

汇交省“多规合一”综合信息管理平台，确保全省“一张蓝图”

实时更新。

市县自然资源和规划主管部门通过省“多规合一”综合信

息管理平台向省自然资源和规划主管部门备案入库市县总体

规划调整成果时，应提交以下材料：

（一）市县总体规划调整方案，内容应包含调整前后耕地、

林地、建设用地等各类用地指标的变化情况、空间布局变化情

况，以及规划调整可行性说明；

（二）调整后的矢量数据库；

（三）专家论证会会议纪要；

（四）公示情况说明；

（五）市县政府同意规划调整的批文。

第十九条 市县总体规划调整涉及占用国家公园、自然保

护区等各类自然保护地和饮用水水源保护区的，应按有关自然

保护地和饮用水水源保护区管理规定审查审批。

第二十条 国家公园、自然保护区、饮用水水源保护区、

森林公园等各类保护地经依法设立、撤销或者调整范围的，可

按法定程序对生态保护红线区范围进行动态调整。

132

第四章 监督检查

第二十一条 各市县政府要结合综合执法行政体制改革，

建立健全监督检查制度，加强对市县总体规划执行情况的监督

检查，及时发现、制止和纠正违反市县总体规划的行为，并对

相关单位和人员进行问责。

第二十二条 省自然资源和规划主管部门会同相关部门

加强市县总体规划实施信息化管理，继续深化全省“多规合一”

信息综合管理平台应用，对开展市县总体规划调整的项目实施

清单式管理，为全省市县总体规划实施、修改、监督管理提供

平台支撑。

第二十三条 省自然资源和规划主管部门通过信息化监

管平台、“双随机一公开”以及不定期检查方式，组织对各市

县总体规划实施、调整情况开展检查，确保全省规范开展市县

总体规划调整工作。

第五章 附 则

第二十四条 全省各级国土空间总体规划经依法批准后，

参照本办法进行管理。国家另有规定的，从其规定。

第二十五条 本办法由省自然资源和规划主管部门负责

解释

第二十六条 本办法自印发之日起施行。《海南省人民政

133

府关于印发海南省省和市县总体规划实施管理办法(试行)的

通知》(琼府〔2019〕35 号)同时废止。

附件：开发边界外建设项目准入目录

134

附件：开发边界外建设项目准入目录

属本目录的用地、用海、用岛项目，在符合环境保护有关

法律法规的规定以及国家和省的产业政策等的前提下，可在市

县总体规划划定的开发边界外进行开发建设。

一、新增建设用地项目

（一）交通项目。

民航机场、港口、铁路、公路、航道、轨道交通(含地铁

站场)、桥梁、隧道、枢纽站场等。

（二）电力、能源项目。

核电、天然气发电、可再生能源发电、电网(含变电站)、

储能、燃气、能源输送管网及储备库、充换电基础设施等。

（三）水务项目。

水库、堤防、灌渠、水闸、排涝工程、河湖综合整治修复

工程，取水口、自来水厂及配套管网、污水处理厂及配套管网、

水文站等。

（四）通信项目。

电信光缆、通讯基站、塔台、雷达站、导航站、无线电台

站等。

（五）市政项目。

垃圾处理设施以及其他污染治理基础设施、农业农村有机

废弃物处理站、混凝土搅拌站、殡葬设施、传染病医院、屠宰

厂、加油加气站、气象站、地震观测站(台、点)、环境监测站

135

等。

（六）矿山及仓储等项目。

矿(砂)场及其配套设施、选矿厂、矿产资源加工厂、粮食

储备库、炸药库、建材仓储等。

（七）特殊选址项目。

军事设施及军民融合项目、监狱、看守所、强制隔离戒毒

所、合法的宗教设施、应急救灾设施、法定自然保护地内的保

护设施以及有特殊选址要求的邻避项目。

（八）旅游配套设施。

旅游集散中心(不含住宿功能)、旅游驿站(需符合全省旅

游公路及驿站布点规划)、旅游厕所、宣教设施、旅游标识牌、

生态停车场、旅游栈道、房车自驾车营地等旅游公共服务设施

及其他为开展旅游活动服务的公共设施。

（九）乡村振兴项目。

农产品仓储、冷链物流、初加工以及配建的实验、检验设

施等配套项目。

（十）经依法批准的用海、用岛项目。

（十一）经论证确需在开发边界外建设的搬迁安置项目及

非营利性公共服务设施项目。

二、位于生态保护红线及海岸带 200 米范围外的已依法

出让土地项目

（一）已依法出让的用地性质为工业用地，且在已有工业

项目基础上利用存量建设用地续建或扩建的。

136

（二）已依法出让的用地性质为非工业用地，拟建设项目

为非商品住宅的产业项目。

137

海南省城镇开发边界内控制性详细规划调整 管理办法（试行）（2022 年）

第一章 总 则

第一条 为规范我省城镇开发边界内控制性详细规划调

整和审批程序，保障国土空间规划的有效实施，根据规划管理

相关法律法规和《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体

系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18 号）、《海南省人

民政府办公厅关于加强国土空间规划监督管理的若干意见》

（琼府办〔2021〕12 号）等规定，结合我省控制性详细规划

的管理实际，经省人民政府同意，制定本办法。

第二条 本办法适用于本省市县总体规划（国土空间总体

规划）划定的城镇开发边界内（含旅游度假区开发边界和产业

园区开发边界，下同）控制性详细规划的调整管理工作。

第三条 控制性详细规划调整应遵循以下原则：

（一）重点统筹、规范调整。按照分级分类、强化监管、

功能相容的要求，加强对重点领域、关键环节等统筹管理，严

格履行规划法定调整程序，坚决维护规划的严肃性、权威性，

确保规划实施过程可控、不走样，一张蓝图干到底。

（二）公共优先、功能优化。坚持以人民为中心，优先保

障并支持各类公共设施规划建设，不断完善公共设施服务水平，

着力提升城镇空间品质。

138

（三）数字赋能、动态监管。以信息化推动“多规合一”

改革持续深化，实施“机器管规划”，建立规划编制审批、调

整和实施监管全过程留痕，全面提升国土空间规划管理水平。

第二章 调整分类

第四条 控制性详细规划调整应当符合《海南省城乡规划

条例》第五十九条。

控制性详细规划调整分为重大调整、一般调整。对规划成

果表达错误和信息误差进行勘误属于技术修正。

第五条 除因国家重大战略调整、重大项目建设或行政区

划调整的以外，属于以下情形之一的，不予调整：

（一）已经依法出让并取得不动产权证书的经营性用地未

满两年的；

（二）侵占城镇公园绿地建设非公共服务设施的，或者擅

自砍伐、迁移古树名木的；

（三）违法违规侵占河道、湖面、滩地的；

（四）不符合技术标准规范，取消或减少公益性设施用地

或建筑面积的；

（五）规划用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地但

未开展土壤污染状况调查的；

（六）其他不符合法律法规规定、技术规范和相关标准的

情形。

139

第六条 属于以下情形之一的，为重大调整：

（一）片区控制性详细规划整体修编的；

（二）单元规划主导功能属性修改，或者单元规划各控制

单元之间建设规模指标腾挪的；

（三）规划其他用途的用地调整为居住用地、商业服务业

用地的，以及居住用地、商业服务业用地之间优化调整用地性

质的（含用地性质比例）；

（四）规划居住用地、商业服务业用地调整容积率、建筑

限高、建筑密度、绿地率等控制指标的；

（五）审批机关认为应当修改规划的其他情形。

第七条 属于以下情形之一的，为一般调整：

（一）规划其他用途用地调整为公益性用地，以及在满足

技术标准规范和设施承载力要求的前提下，公益性用地之间优

化调整用地性质（含用地性质比例）、容积率、建筑高度等控

制指标的；

（二）在符合功能相容、环保要求及不对周边生产生活环

境造成干扰的前提下，规划其他用途调整为工业用地、仓储用

地以及工业用地、仓储用地之间优化调整用地性质（含用地性

质比例）、容积率、建筑高度等控制指标的；

（三）在符合技术规范标准的前提下，确需调整规划用地

的交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离等要求的；

（四）在满足人防、消防以及机动车位等要求以及技术规

范标准的前提下，调整地下空间使用功能、出入口位置等规划

140

条件的。

第八条 属于以下情形之一的，为技术修正：

（一）对文本、图集、图则中出现数据不一致、信息缺漏

等问题进行更正；

（二）因地形图、用地边界、建设现状等信息错漏需要更

正；

（三）因道路交通、市政、水利等专项规划或者工程实施

需对规划控制线或者地块边界进行微调。

第三章 管理要求

第九条 重大调整应当遵守以下程序进行：

（一）组织编制机关对必要性进行论证，征求规划地段内

利害关系人的意见；

（二）组织编制机关应当提出专题报告，报原审批机关同

意后，方可组织编制修改方案；

（三）组织编制机关对修改方案组织审查，充分听取专家、

部门、公众意见，并经市县规划委员会审议通过后，依法报批。

第十条 一般调整应当遵守以下程序进行：

（一）组织编制机关对必要性进行论证，合并编制专题报

告和修改方案，征求规划地段内利害关系人的意见；

（二）组织编制机关对修改方案组织审查，充分听取专家、

部门、公众意见，并经市县规划委员会审议通过后，依法报批。

141

第十一条 控制性详细规划成果中存在需要技术修正情

形的，应当向市县自然资源和规划主管部门提出申请，提交更

正说明报告，明确更正内容。涉及利害关系人的，应当征询意

见并公告后，由市县自然资源和规划主管部门审批，并向原审

批机关书面报告。

第十二条 组织编制机关应当将控制性详细规划调整草

案通过多种途径向社会予以公告，公告时间不少于三十日。必

要时，应当组织人员开展现场踏勘、听证论证等。

组织编制机关应当将经依法批准的控制性详细规划调整

成果报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

及时公布依法批准的控制性详细规划调整成果主要内容。法律、

行政法规规定不得公开的除外。

第十三条 组织编制机关应当建立控制性详细规划调整

档案并管理。档案材料包括申请函件，论证报告，专家、部门

意见和公众、相关利害关系人意见及采纳情况，规划委员会审

议意见、批前公告、批后公布、批准文件等。

第十四条 组织编制机关应当自控制性详细规划调整批

准之日起三十日内将相关调整数据及资料汇交海南省“多规合

一”信息综合管理平台，实时更新底图。

第十五条 控制性详细规划调整时，启用“三把钥匙”协

同监管功能，实现规划调整过程全留痕。重要规划控制区控制

性详细规划调整，由省自然资源和规划厅主要领导、市县政府

主要领导、省测绘地理信息局分管领导作为“三把钥匙”的持

142

有人；已委托下放控制性详细规划管理权限的重要规划控制区

及其他区域的控制性详细规划调整，由市县政府主要领导、分

管领导及省测绘地理信息局分管领导作为“三把钥匙”的持有

人。“三把钥匙”实施细则由省自然资源和规划厅另行制定。


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及其他区域的控制性详细规划调整，由市县政府主要领导、分

管领导及省测绘地理信息局分管领导作为“三把钥匙”的持有

人。“三把钥匙”实施细则由省自然资源和规划厅另行制定。

第四章 附 则

第十六条 历史文化名城名镇名村、传统村落范围内控制

性详细规划调整应当符合相关管理规定。省级风景名胜区范围

开发边界内详细规划按照风景名胜区相关规定标准执行，其规

划调整参照本办法执行。法律法规和国家、省政府另有规定的

从其规定。

第十七条 单元规划按照海南省自然资源和规划厅印发

的《海南省城镇开发边界内控制性详细规划编制技术规定（试

行）》执行。

第十八条 公益性用地按照海南省自然资源和规划厅印

发的《海南省土地征收成片开发标准实施细则（试行）》确定

的公益性用地范围执行。

第十九条 各市县自然资源和规划主管部门及具有控制

性详细规划审批权限的园区职能部门可以依据办法，结合本地

实际，制定控制性详细规划调整的实施细则及工作流程。

第二十条 本办法自公布之日起施行。

143

海南省人民政府办公厅 关于印发海南省生态保护红线准入管理目录 的通知 （琼府办〔2022〕31 号）

各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：

为加强生态保护红线管理，规范生态保护红线内除国家重

大战略项目外的有限人为活动，根据《海南省生态保护红线管

理规定》和中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在国

土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，经省政

府同意，现印发《海南省生态保护红线准入管理目录》，并就

有关事项通知如下：

一、本管理目录适用于我省陆域生态保护红线和海洋生态

保护红线，自 2022 年 8 月 1 日起施行。《海南省人民政府办

公厅关于印发海南省陆域生态保护红线区开发建设管理目录

的通知》(琼府办〔2016〕239 号)同时废止。

二、本管理目录的具体应用问题由省自然资源和规划厅负

责解释。

海南省人民政府办公厅

2022 年 6 月 29 日

(此件主动公开)

144

海南省生态保护红线准入管理目录

一、海南省生态保护红线内自然保护地核心保护区准入

目录

序号

项目类别

（1）经自然保护区管理机构批准在自

然保护区核心保护区开展的科学研究

1

法律、法规和

国家有关规定

观测、调查活动；

（2）经国家公园管理机构批准在海南

允许的人为活

动

热带雨林国家公园核心保护区开展的

科学研究观测、调查监测、生态修复和

国家有关规定允许开展的其他活动。

二、海南省生态保护红线内其他区域准入目录

序

项目类别

号

零星的原住民

（1）符合县级以上国土空间总体规划或

在不扩大现有

村庄规划的服务于原住居民基本生活需

建设用地和耕

要的住房和供电、供水、供气、通信、交

1

地规模前提下，

通、水利、污水处理、垃圾储运等基础设

修缮生产生活

施以及村庄幼儿园、学校、文化活动室、

设施，保留生活

体育运动场所等公共服务设施的建设、维

必需的少量种

护和改造；

145

2

3

植、放牧、捕捞、

养殖

因国家重大能

源资源安全需

要开展的战略

性能源资源勘

查，公益性自然

资源调查和地

质勘查

自然资源、生态

环境监测和执

法活动，灾害防

治和应急抢险

活动，以及经依

法批准的考古

调查发掘和文

物保护活动

（2）在不扩大现有用海用岛、耕地、水

产养殖规模和放牧强度的前提下，开展种

植、养殖、捕捞、放牧等生产必需的人为

活动。

（1）基础地质调查和矿产远景调查等公

益性工作；

（2）已依法设立的地热、矿泉水采矿权

不超出核定生产规模、不新增生产设施，

可继续开采；

（3）已依法设立的油气探矿权，可继续

开展勘查活动；

（4）已依法设立的油气采矿权不扩大用

地用海范围，可继续开采。

（1）涉林涉水等违法案件查处；

（2）防灾减灾救灾和应急抢险活动；

（3）经依法批准进行的非破坏性科学研

究观测及必需的设施建设、标本采集；

（4）公益性的监测监管设施。

146

4

5

不破坏生态功

能的适度参观

旅游和相关的

必要公共设施

建设

确需建设且无

法避让、符合县

级以上国土空

间规划的线性

基础设施以及

防洪、供水设施

建设与运行维

护

（1）利用现有闲置房屋改造建设民宿（不

扩大现有建设用地规模）；

（2）标识标牌、旅游骑行道（宽度不大

于 3 米）、步道（宽度不大于 2 米）、栈

道（宽度不大于 2 米）、观景台、景观雕

塑（水平方向的投影面积不大于 100 平方

米）、生态停车场、公共厕所、休憩休息

设施，其他通过生态环境影响评价的适度

参观旅游和相关的必要公共设施建设；

（3）污水处理、垃圾储运、公共卫生设

施，供电、供气、通信、供（排）水设施，

安全防护、应急避难、医疗救护等基础设

施。

（1）公路（含城镇路网及农村道路）、

铁路、防洪（潮）堤、桥梁、隧道，电网、

光网、气网，供水和排水设施（含饮用水

取水口、水产养殖取水口、达标尾水排放

口及其相关设施），农业灌溉设施，海底

管线，航道基础设施；

（2）输变电、电视塔台、雷达、通讯（信）

基站等点状附属设施；

（3）河湖水库、潟湖海湾的堤坝和岸线

加固等；

147

（4）已有的水利、交通运输等设施运行

和维护、锚地升级改造等。

（1）退耕还林、退塘还湿、防护林建设、

森林灾害综合治理、古树名木树种保护；

（2）矿山生态治理恢复；

（3）流域水环境保护治理，河道和航道

6

重要生态修复

疏浚，防洪治涝；

（4）有害生物和外来物种入侵防治；

工程

（5）水土保持、防沙治沙、植被恢复、

潟湖整治、海湾整治、岸线侵蚀防治整治

等综合治理修复；

（6）珊瑚礁、海草床、红树林等海洋生

态修复工程及渔业增殖放流。

7 法律、法规和国家有关规定允许开展的其他活动

148

海南省国土空间生态修复项目管理暂行办法 （2022 年）

第一章 总 则

第一条 为深入贯彻习近平生态文明思想，加大重要生态

系统保护和修复力度，进一步规范全省国土空间生态修复项目

建设管理，加快海南自由贸易港和国家生态文明试验区建设，

根据自然资源部印发的《海洋生态保护修复资金管理办法》《重

点生态保护修复治理资金管理办法》以及《海南省人民政府关

于规范政府投资项目管理的规定》《海南省国土空间生态修复

专项资金管理办法》等有关规定，制定本办法。

第二条 本办法所称国土空间生态修复项目是指使用中央

资金和省级资金建设的山水林田湖草一体化保护和修复、矿

山地质环境恢复治理、海洋生态、海域海岛和海岸带修复以及

土地整治项目。

社会资本参与的国土空间生态修复项目管理办法另行制

定。

第二章 项目申报

第三条 建立中央和省级国土空间生态修复项目储备库，

项目储备库实行动态管理，按照“谋划一批、入库一批、准备

149

一批、开工一批”不断滚动。入库项目有效期为三年。

第四条 项目申报应具备如下条件：

1.《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划

（2021-2035 年）》和自然资源部《“十四五”海洋生态保护修

复行动计划》《海南省国土空间生态修复规划（2021-2035 年）》

《海南省“十四五”海洋生态环境保护规划》以及海南省国土

空间规划、海南省海岸带综合保护与利用规划；

2.项目可行性研究报告或实施方案已经同级具备审批职

能主管部门审批。

第五条 项目申报程序如下：

1.申报中央资金的项目，由市县政府或经市县政府同意后

由市县财政局、自然资源和规划局向省财政厅、省自然资源和

规划厅报送项目实施方案及相关申报材料，并对项目真实性负

责；

2.申报省级资金的项目，经市县政府同意后，由市县自然

资源和规划局联合市县财政局向省自然资源和规划厅、省财政

厅报送项目实施方案及相关申报材料，并对项目真实性负责。

第六条 具有以下情形的项目不予支持：有治理责任主体

的项目；不符合相关管控要求的项目；涉及审计、督查发现问

题未有效整改的项目；已获其他渠道财政资金支持的项目；生

态修复效果存在较大不确定性，工程措施对生态系统造成新的

破坏可能性较大，工程技术不完善等条件不成熟项目；旅游设

施与景观工程建设项目。

150

第三章 项目审查

第七条 省财政厅会同省自然资源和规划厅对申报中央资

金项目实施方案进行审查，将符合申报条件的项目上报财政部、

自然资源部等部门。

省自然资源和规划厅会同省财政厅对申报省级资金项目

进行审查，拟定项目安排和资金分配计划，经省财政厅审定后

拨付下达。

第八条 项目建设过程中因实施环境和条件发生重大变化，

确有必要调整实施方案的，应坚持绩效目标不降低、财政资金

不增加的原则。

中央资金项目由项目建设单位按原审批权限完成调整审

批手续后，由市县政府或经市县政府同意后由市县财政局、自

然资源和规划局报省财政厅、省自然资源和规划厅审查上报财

政部、自然资源部等部门备案。山水林田湖草一体化保护和修

复重大工程项目应报经省级人民政府批准同意。

省级资金项目由项目建设单位按原审批权限完成调整审

批手续后，由市县自然资源和规划局联合市县财政局上报省自

然资源和规划厅、省财政厅备案。

第九条 项目原则上不允许整体终止，在总体绩效目标不

降低的前提下，个别子项目如需终止，应视作项目调整，可按

规定调整实施方案，项目调整或终止后结转结余资金按有关规

定统筹使用。

151

第四章 实施管理

第十条 国土空间生态修复项目实行项目单位法人责任

制、招标投标制、工程监理制、合同管理制。不具备自行建设

技术和管理条件的项目可以按照我省相关规定实行代建制。

第十一条 市县自然资源和规划局、财政局应当按季度

组织开展日常监管，实时掌握项目的实施进展情况、绩效指

标完成情况、资金使用情况、存在的问题及后续工作计划等，

项目实施过程中，遇重大问题需及时报告；中央及省政府相

关部门对项目监管另有要求的，按其要求执行。

第十二条 市县自然资源和规划局应当建立健全项目档案

管理制度，与项目建设同步进行，实行全过程管理。归档材料

需完整、准确，收集整理工程项目勘察、设计、施工、监理、

验收等资料并立卷归档，按要求将项目有关数据上传自然资源

资金监测监管系统、省国土空间生态修复监测监管平台等，实

行全省统一管理。

第五章 项目验收

第十三条 项目竣工后项目建设单位应及时开展项目竣工

验收、财务决算和审计结算等工作，按照有关规定及时组织项

目自验收，并提出项目验收申请。

中央资金项目，由市县自然资源和规划局按照有关规定完

152

成项目自验收后，向省自然资源和规划厅提出竣工验收申请并

报送相关验收材料。省自然资源和规划厅收到验收申请后，10

个工作日内应当及时组织验收；验收结果材料报自然资源部备

案。

省级资金项目，由市县自然资源和规划局组织验收，验收

结果材料报省自然资源和规划厅、省财政厅备案。

第十四条 项目验收包括以下内容：

（一）项目完成情况：项目批复情况、实施方案、绩效目

标和工程设计明确的所有建设内容;

（二）工程建设情况：工程项目建设执行工程管理的有关

标准和规定情况；

（三）项目组织管理：项目的组织管理是否规范，工程项

目是否落实招投标、合同、监理、竣工验收等基本制度；

（四）项目财务管理：项目财务管理制度及执行情况、资

金（含地方配套资金）到位情况和落实情况、支出内容合规情

况、资产管理情况、财务审计情况等；

（五）项目档案管理：项目归档材料是否齐全，整理、装

订是否规范，内容是否与实际相符；

（六）与验收工作相关的其他材料。

第十五条 具有下列情况之一的，项目不得通过验收：

（一）未按项目实施方案规定的绩效目标和任务要求完成

的；

（二）所提供的验收文件、资料、数据不真实，存在弄虚

153

作假的；

（三）未经批准，擅自调整项目实施方案内容、绩效目标

和技术路线等的。

未通过验收的，项目建设单位应当根据验收整改要求进行

限期整改，整改完成后重新提出验收申请。

第六章 监督检查

第十六条 因违反有关政策法规和管理制度未通过验收的，

按有关规定严格控制后续项目申报工作。造成严重损失的，按

有关规定追回项目资金，并追究有关单位和个人责任。

第十七条 擅自变更设计或预算、违反建设程序、工程治

理不符合要求或截留、挤占、挪用资金，情节轻微的给予通报

批评、责令限期整改；涉嫌违纪违法的，按规定移送纪检监察

或司法机关依法处理。

第七章 附 则

第十八条 本办法由省自然资源和规划厅负责解释。

第十九条 本办法自印发之日起施行，有效期 3 年。

154

海南省自然资源和规划厅 海南省农业农村厅 关于进一步规范农村宅基地农转用审批管理 的补充通知 琼自然资规〔2021〕9 号

各市、县、自治县人民政府，洋浦经济开发区管委会，海口江

东新区、海口国家高新技术产业开发区、三亚崖州湾科技城、

三亚中央商务区、文昌国际航天城、陵水黎安国际教育创新试

验区、海南生态软件园、博鳌乐城国际医疗旅游先行区：

为深化“放管服”改革，提高农村宅基地农转用审批效率，

根据《农业农村部 自然资源部关于规范农村宅基地审批管理

的通知》(农经发〔2019〕6 号)和《自然资源部 农业农村部

关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》(自然资发〔2020〕

128 号)等文件精神，结合我省实际，经省政府同意，现就进

一步规范农村宅基地农转用审批管理有关事宜补充通知如下：

一、按批次审批农村宅基地新增建设用地

市县自然资源和规划部门根据农村宅基地新增建设用地

需求和本市县储备补充耕地指标情况，分批次向市县人民政府

提出农村宅基地新增建设用地(包括占用耕地规模)审批申请。

市县人民政府按照《海南省人民政府关于委托实施部分省级用

地行政审批事项的决定》(省人民政府令第 289 号)的规定，可

以按照“定量不定位”方式，分批次审批本年度农村宅基地新

155

增建设用地(包括占用耕地规模)。各市县审批的批次用地，一

个季度不少于一个批次。每一个批次的用地面积应当适当，以

在一个季度内可以核销完为宜。市县人民政府可以根据实际需

求情况增加农村宅基地新增建设用地审批批次。

二、乡镇批准具体用地

在市县人民政府批准的农村宅基地新增建设用地规模内，

各乡镇(区)人民政府按照宅基地审批和规划许可程序，对符合

宅基地审批和规划许可条件的申请进行审批，核发《农村宅基

地批准书》和《乡村建设规划许可证》，并在审批后 5 个工作

日内将批准材料(《农村宅基地批准书》、《乡村建设规划许

可证》、勘测定界图、土地利用现状图、市县总体规划图等)

报市县自然资源和规划部门、市县农业农村部门备案。2022

年 1 月 1 日起，利用海南农房报建“零跑动”系统推送《农村

宅基地批准书》《乡村建设规划许可证》电子证照等材料。

三、建设用地和耕地占补备案核销

对乡镇(区)人民政府批准的农民宅基地中涉及新增建设

用地的，市县自然资源和规划部门在审核确认占用新增建设用

地面积、占用耕地面积、地类等情况后，在农村宅基地批次新

增建设用地规模中予以核销，并在耕地占补平衡动态监管系统

报备，相应核销补充耕地指标。宅基地占用耕地所需耕地占补

指标由市县耕地占补指标储备库进行保障。若市县耕地占补指

标储备库不足时，不得进行宅基地批次审批。

一个批次用地规模(总规模或耕地规模)核销完后，市县自

156

然资源和规划部门将该批次批复文件以及核销的具体宗地勘

测定界图等材料汇总报省自然资源和规划厅，由省自然资源和

规划厅统一在建设用地审批系统中备案。一个批次用地规模在

本季度内未核销完的，市县自然资源和规划部门要在本季度末

将该批次批复文件以及核销的具体宗地勘测定界图等报省自

然资源和规划厅在建设用地系统中备案。未核销的用地规模在

下一季度不再继续核销。乡镇人民政府批准的宅基地涉及的新

增建设用地在上一季度未能核销的，从下一季度的批次用地规

模中予以核销。

市县自然资源和规划部门要做好核销台帐管理，其他项目

用地涉及的新增建设用地，不得从农村宅基地年度新增建设用

地中予以核销。

四、费用缴交

农村宅基地新增建设用地位于市县总体规划(国土空间总

体规划)确定的城镇和产业园区建设用地范围内的，应当缴纳

新增建设用地土地有偿使用费;在市县总体规划(国土空间总

体规划)确定的城镇和产业园区建设用地范围外的，无需缴纳

新增建设用地土地有偿使用费。

市县自然资源和规划部门根据各乡镇(区)政府实际审批

的农村宅基地新增建设用地面积、占用耕地面积，按标准核算

需要缴纳的新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费，每月

或者分批次通知同级财政部门缴交，不得向农民收取宅基地新

增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费。

157

五、土地利用现状数据更新

各市县自然资源和规划部门应及时将本市县实际批准的

农村宅基地新增建设用地纳入年度国土变更调查，更新国土调

查数据库。

六、重点园区相关规定

洋浦经济开发区、海口江东新区、海口国家高新技术产业

开发区、三亚崖州湾科技城、三亚中央商务区、文昌国际航天

城、陵水黎安国际教育创新试验区、海南生态软件园、博鳌乐

城国际医疗旅游先行区等 9 个重点园区内涉及农村宅基地新

增建设用地审批的，由园区管理机构参照本通知第一条规定和

省政府委托权限办理批次用地。乡镇(区)人民政府批准的农村


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城国际医疗旅游先行区等 9 个重点园区内涉及农村宅基地新

增建设用地审批的，由园区管理机构参照本通知第一条规定和

省政府委托权限办理批次用地。乡镇(区)人民政府批准的农村

宅基地新增建设用地位于 9 个重点园区内的，在办理宅基地用

地和规划许可审批后报园区管理机构备案。园区管理机构参照

本通知第三条、第四条规定办理核销、费用缴交、报省自然资

源和规划厅备案等工作。

本通知自印发之日起 30 日后执行，有效期 5 年。本

通知执行中的具体问题由省自然资源和规划部门负责解释。

海南省自然资源和规划厅

海南省农业农村厅

2021 年 8 月 18 日

(此件主动公开)

158

海南省自然资源和规划厅 关于进一步明确“只征不转”“不征不转” “只转不征”有关问题的通知

各市、县、自治县自然资源和规划局，三沙市自然资源和规划

建设局，洋浦经济开发区规划建设土地局：

为落实“只征不转”“不征不转”“只转不征”用地制度

改革，保障海南自由贸易试验区和中国特色自由贸易港产业项

目落地，切实维护农民合法权益，根据《自然资源部关于落实

<中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意

见>工作举措的函》(自然资函〔2018〕261 号)及《海南省人

民政府关于支持产业项目发展规划和用地保障的意见（试行）》

（琼府〔2019〕13 号）等规定，现就有关问题通知如下：

一、明晰“只征不转”“不征不转”“只转不征”的内

涵

“只征不转”是指将集体所有的农用地、未利用地等非建

设用地根据法定权限征收为国有，或将国有土地使用权依法收

回，依法安排用于相关项目使用，不需办理农用地和未利用地

转为建设用地审批手续，不占用市县总体规划中的建设用地规

模和年度土地利用计划指标的土地利用方式。

“不征不转”是指对集体所有的农用地、未利用地等非建

设用地不予以征收，或对国有土地使用权不予以收回，也不转

为建设用地，由相关权利人按照规定使用，土地用途仍按照原

159

用途管理的土地利用方式。

“只转不征”是指对集体所有的农用地、未利用地等非建

设用地依法办理农用地和未利用地转为建设用地审批手续，但

不予以征收，仍保留农民集体所有性质的土地利用方式。

二、合理确定“只征不转”“不征不转”“只转不征”

的适用范围

（一）对下列项目用地可以采取“只征不转”“不征不转”

方式使用土地：

1.开发边界范围内新增的道路防护绿地、公园绿地等生态

绿化用地；

2.自然景观用地、农牧渔种植和养殖用地；

3.休闲农业和乡村旅游项目中的观光台（占地面积不超过

100 平方米）、栈道（宽度不超过 2 米）等非永久性附属设施

用地；

4.零星公共服务设施用地，包括厕所、污水处理、垃圾储

运、供电、供气、通讯、标识系统、宣传广告、电子监控、抽

水泵站、充电基础设施、铁塔、电力线路塔基等建筑物或构筑

物（占地面积不超过 100 平方米）用地，以及水网项目中的宽

度不超过 8 米的斗渠、农渠、毛渠用地。电力线路塔基占地面

积是指塔基立柱占地面积，塔基范围内仍可继续用于农业生产

的土地面积不计入塔基占地面积。

5.以人工湿地等生态环保方式进行污水处理的设施用地。

6.路面宽度（车行道）不超过 8 米的农村道路（含乡村旅

160

游道路）用地。

（二）对下列项目用地可以采取“只转不征”的方式使用

土地：

1.乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民

住宅等乡（镇）村建设所需土地；

2.符合我省相关规定安排作为征地安置留用地的土地。

3.对实施美丽乡村、全域旅游等乡村振兴项目占用的农用

地。

4.符合国家规定及我省农村土地制度改革试点要求的土

地。

三、明确“只征不转”“不征不转”“只转不征”办理

程序和有关要求

（一）“只征不转”的办理程序和有关要求：

1.市县根据现行法律法规做好土地征收报批的前期工作；

2.市县政府将土地征收请示及相关材料报送省政府及省

自然资源和规划厅，请示文件要说明“只征不转”的必要性以

及适用范围等。根据法律法规的规定或者上级人民政府的委托，

市县政府具有相应征收审批权限的，由市县人民政府按照权限

予以审批。

3．省自然资源和规划厅受理市县政府报送的材料后，经

审查，符合审批条件的，报省政府审批；不符合审批条件的，

将申请材料退回，并说明理由。

4.经批准实施“只征不转”的项目用地，由市县自然资源

161

和规划主管部门报经市县政府同意后，组织以出让、租赁、承

包等方式供地。

（二）“不征不转”的办理程序和有关要求：

1.根据项目用地管理需要，相关政府部门、企业等项目用

地单位制定“不征不转”的土地使用方案，方案应包括项目名

称、用地面积、土地具体使用方式等内容。

2.项目用地单位与农村集体经济组织、农民或国有土地使

用权人充分协商，确定以租赁、合作、入股等方式使用“不征

不转”土地，签订土地使用协议。土地使用协议应明确土地使

用面积、使用年限、土地用途、土地使用费或相关补偿费用，

以及其他有关双方权利、义务、违约责任。土地使用费用或相

关补偿费用可以参照土地征收补偿标准确定。

3.项目用地单位签订土地使用协议 1 个月内将土地使用

方案、土地使用协议、保护耕地承诺书报乡镇人民政府、市县

自然资源和规划局备案。

4.对新增道路防护绿地、公园绿地、景观用地等“不征不

转”的土地，项目用地单位可以通过向农村集体经济组织或农

民等农村集体土地使用权人、国有土地使用权人购买服务方式

利用土地，由农村集体经济组织或农民等农村集体土地使用权

人、国有土地使用权人按照双方签订的协议，在“不征不转”

土地上从事植树、种草等相应工作，项目用地单位按照协议约

定支付相应的服务费。

（三）“只转不征”的办理程序和有关要求：

162

1.市县政府根据现行法律法规将农用地转用请示和农用

地转用报批材料报送省政府及省自然资源和规划厅，请示文件

中应说明“只转不征”的必要性及合理性。

省自然资源和规划厅审查后，符合审批条件的，报省政府

审批；不符合审批条件的，将申请材料退回。

2.“只转不征”土地，涉及占用耕地的，耕地占补义务由

农村集体经济组织负责，如村集体无法落实耕地占补的，可按

规定缴交耕地开垦费，由市县政府负责开垦落实；属于征地安

置留用地的，其耕地占补义务可按规定由市县政府负责。

3.农村集体土地“只转不征”应当取得年度新增建设用地

计划指标。市县政府及自然资源和规划主管部门每年应安排不

少于一定数量的年度新增建设用地指标用于保障农民宅基地

建房、乡村振兴等“只转不征”建设用地需求。对存量建设用

地较多且利用效益低下的村庄，应当优先盘活利用存量建设用

地，合理控制“只转不征”范围及规模。

四、严格有关工作要求

（一）切实做好与农村土地制度改革的衔接。办理“只转

不征”手续的新增农村集体建设用地自行开发，或以出让、作

价出资、出租等方式流转用于经营性项目建设的，应符合我省

农村集体土地三项制度改革试点的有关规定。

（二）加强土地利用监管，依法处理违法用地行为。对不

符合“只征不转”“不征不转”“只转不征”审批条件的，不

得办理相关手续。不得通过“只征不转”“不征不转”方式，

163

规避农用地转用管理，损害农民权益，变相违法占用耕地、林

地等农用地。

市县自然资源和规划主管部门应根据职责，加强对“只征

不转”“不征不转”“只转不征”用地项目的土地变更调查、

登记和台账管理等相关工作，加强土地后续使用情况的监管。

对应当办理土地征收、农用地转用手续，而没有办理，存在违

法用地行为的，应当依法予以处置或者及时将违法线索移交相

关执法部门。

海南省自然资源和规划厅

2020 年 1 月 7 日

（此件主动公开）

164

海南省人民政府办公厅 关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押 二级市场的实施意见（试行） 琼府办〔2021〕46 号

各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：

为贯彻落实《海南自由贸易港建设总体方案》《中共中央

国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》

（中发〔2020〕9 号）、《国务院办公厅关于完善建设用地使

用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕

34 号）精神，进一步健全和规范全省国有建设用地二级市场，

促进存量建设用地集约高效利用，推进海南自由贸易港建设，

经省政府同意，现提出如下意见。

一、明确适用范围

建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的交易对象为

以划拨、出让、租赁、作价出资（入股）、授权经营等合法方

式取得的国有建设用地使用权，重点针对土地交易以及土地连

同地上建筑物、其他附着物等整宗地一并交易的情况。涉及到

房地产交易的，应当遵守《中华人民共和国城市房地产管理法》

《城市房地产开发经营管理条例》等法律法规规定。依法取得

的农村集体经营性建设用地使用权（含征地留用的农村集体经

营性建设用地使用权）转让、出租、抵押，参照本意见执行。

省政府及其有关部门关于商品住宅用地详细规划调整、土地用

165

途改变等土地使用条件有规定的，从其规定。

二、完善建设用地使用权转让规则，促进要素流通

（一）明确建设用地使用权转让形式。将各类导致建设用

地使用权转移的行为都视为建设用地使用权转让，包括买卖、

交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织

合并或分立等形式涉及的建设用地使用权转移。建设用地使用

权转移的，地上建筑物、其他附着物所有权应一并转移。房地

产转让涉及到相关法律法规规定需要办理相关手续的，从其规

定。

（二）明确不同权能建设用地使用权转让的必要条件。以

划拨方式取得的建设用地使用权转让，须经市县政府批准，土

地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，按

转移登记办理；不符合《划拨用地目录》的，在符合规划的前

提下，由受让方依法依规补缴土地出让价款。

以出让方式取得的建设用地使用权转让，应充分保障交易

自由。 鼓励市场主体依法依规通过土地二级市场购买存量建

设用地，依据规划转型用于我省鼓励的产业项目建设。探索实

行预告登记转让制度。以出让方式取得建设用地使用权的，对

房屋建设工程已投资额未达到开发投资总额 25％的土地，经

市县政府批准，按照先投入后转让原则，允许土地使用权人转

让土地、签订土地转让合同，到属地不动产登记部门办理预告

登记，取得预告登记证明文件，并在预告登记证明文件附记栏

备注转让情况，待达到转让条件后，在 90 日内受让方可单方

166

凭预告登记证明文件依法办理不动产转移登记，未申请登记的，

预告登记失效；合同未约定投资额的，按照市县政府确定的方

式予以认定。建设项目转让前未办理规划、建设、环评、消防

等审批手续的，可凭预告登记证明文件办理相关审批手续，建

设项目转让前已办理相关审批手续的，可凭预告登记证明文件

办理相关审批手续变更。办理预告登记后的土地在开发投资额

达到土地转让条件前不允许转让，已投资额可委托有资质的机

构进行认定。涉及政府原因的闲置土地，在依法消除政府原因

后，可以适用本条政策。

作价出资或入股建设用地使用权的权能，参照出让土地使

用权的有关规定，其转让不再报经原批准建设用地使用权作价

出资或入股的机关批准。转让后，可根据权利人申请，保留为

作价出资或入股方式，或直接变更为出让方式。

（三）完善土地分割、合并转让政策。宗地分割、合并转

让，应有利于土地开发利用，分割、合并后的地块应在规划、

用地等方面具备独立分宗条件，涉及公共配套设施建设和使用

的，转让双方应在合同中明确有关权利义务。

拟分割宗地已预售或存在多个权利主体的，应取得相关权

利人同意的书面意见，不得损害权利人合法权益。用地批准文

件或土地出让合同等文书规定或约定经批准才可以分割转让

的，从其规定或约定。分割转让不影响规划执行和土地开发利

用的，应予准许。项目配建的行政办公楼、生活服务设施等涉

及土地不得单独分割转让。

167

非住宅用地与住宅用地合并的，不得增加住宅建设规模。

不同用途宗地合并的，应依照规定明确各自比例，并在不动产

登记时予以注明。涉及剩余出让年限、容积率不一致的，在符

合规划、不超过宗地合并后土地用途法定最高年限的前提下，

按照等价值原则重新确定合并后土地出让年限和容积率，也可

在补缴一定年限土地出让金或增容费后，按较长年限或较高容

积率登记。

（四）实施差别化的税收政策。充分发挥税收政策对土地

二级市场的调节作用。各市县政府可根据本地实际和需要，在

省政府确定的税额幅度内，按照节约集约用地的原则，以促进

存量土地开发利用为目标，提出辖区内城镇土地使用税差别化

政策方案，报省政府批准后实施。

三、规范建设用地使用权出租，提高服务水平

（一）规范划拨建设用地使用权出租管理。以划拨方式取

得的建设用地使用权出租的，应按照有关规定足额上缴租金中

所含土地收益，纳入土地出让收入管理。宗地长期用于出租，

或部分用于出租且可分割的，应依法补办出让、租赁等有偿使

用手续。建立划拨建设用地使用权出租收益年度申报制度，出

租人依法申报并缴纳相关收益的，不再另行单独办理划拨建设

用地使用权出租的批准手续。

（二）规范以有偿方式取得的建设用地使用权出租管理。

以出让、租赁、作价出资或入股等有偿方式取得的建设用地使

用权出租或转租期限 6 个月以上的，应当签订土地出租（转租）

168

合同，具体出租（转租）期限由出租（转租）合同约定，不得

超过 20 年，不得超过建设用地使用权剩余年限，不得违反法

律法规和有偿使用合同的相关约定，不需缴纳土地出租（转租）

收益。工业用地使用权出租后，承租人在符合规划、不改变用

途、与出租人书面约定同意的前提下，通过厂房加层、厂区改

造、内部用地整理等途径对现有工业用地提高土地利用率和增

加容积率的，不再增收土地价款。

（三）建设用地使用权出租服务保障。市县自然资源主管

部门应当提供建设用地使用权出租供需信息发布条件和场所，

制定规范的出租合同文本，提供交易鉴证服务，保障权利人的

合法权益。统计分析建设用地使用权出租情况及市场相关数据，

定期发布出租市场动态信息和指南。

四、规范建设用地使用权抵押，保障合法权益

（一）明确不同权能建设用地使用权抵押的条件。以划拨

方式取得的建设用地使用权，应连同其地上建筑物一并依法依

规设定抵押权；划拨土地抵押权实现时，应当从所得价款中按

经确认的评估价格 40％补交土地使用权出让金后，抵押权人

方可优先受偿。以出让、作价出资或入股等方式取得的建设用

地使用权可以设定抵押权。以租赁方式取得的建设用地使用权，

承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，根据租赁合

同约定，其地上建筑物、其他附着物连同土地可以依法一并抵

押，涉及租赁土地的抵押价值应按合同租金与市场租金的差值

及租期估价，其抵押权实现时，土地租赁合同同时转让。

169

（二）放宽抵押权人限制。自然人、企业均可作为抵押权

人申请以建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权

办理不动产抵押相关手续，涉及企业之间债权债务合同的须符

合有关法律法规的规定。

（三）放宽抵押物限制。允许不以公益为目的的养老、教

育等社会领域以有偿方式取得的建设用地使用权、设施等财产

进行抵押融资，其设定抵押获取的资金，仅能用于本项目开发

建设及运营管理所需。抵押权实现后，应保持原经营活动持续

稳定，确保土地用途不改变、利益相关人权益不受损。

五、健全服务体系，强化服务和监管

（一）建立土地二级市场交易平台。将各市县公共资源交

易联网子平台作为土地二级市场公开交易载体，开设土地二级

市场交易窗口，汇集、发布交易信息、提供交易场所、完善交

易规则、办理交易事务，按照国家部署逐步推进线上交易平台

和信息系统建设。未设立公共资源交易联网子平台的市县，其

土地二级市场可按照就近原则，整合到已设立的相近市县公共

资源交易联网子平台。对已有交易对象、符合交易条件，可自

行协商交易，也可委托土地二级市场交易平台公开交易。土地

二级市场提供交易服务不得以营利为目的，确需收费的，按照

公共资源交易管理有关规定执行。土地使用权人依法以招标、

拍卖、挂牌等公开方式进行划拨土地使用权转让、联营合作的

应进入省级交易市场。

（二）完善司法处置和国有资产处置涉及建设用地使用权

170

转让政策。对于因司法处置涉及建设用地使用权转让的，市县

自然资源主管部门应建立司法协助机制，建立健全信息定期推

送和执行联动机制，及时向人民法院提供所涉不动产的权利状

况、原出让合同约定的权利义务情况等，协助司法机关依法处

置。司法处置土地可进入土地二级市场交易平台交易。对司法

机关处置土地有异议的，可提出审查建议，但不应当停止办理

协助执行事项。划拨土地司法处置的，由受让人按照经确认的

评估价格的 40％补交土地使用权出让金后，方可办理不动产

转移登记。加强涉地资产处置工作衔接，政府有关部门或事业

单位进行国有资产处置时涉及划拨建设用地使用权转移的，应

征求自然资源主管部门意见，并将宗地有关情况如实告知当事

人。

（三）优化政务服务。在土地二级市场交易平台内汇集交

易、登记、税务、金融等相关部门或机构的办事窗口，落实“放

管服”要求，大力发展“互联网＋政务服务”，积极推进“一

窗受理、一网通办、一站办结”，营造良好的交易环境，加强

对窗口工作人员业务培训，提高办事效率和服务水平。

（四）培育和规范中介服务。根据土地二级市场业务需要，


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窗受理、一网通办、一站办结”，营造良好的交易环境，加强

对窗口工作人员业务培训，提高办事效率和服务水平。

（四）培育和规范中介服务。根据土地二级市场业务需要，

积极引入中介机构参与土地二级市场的资产评估、风险评估、

抵押融资等专业工作；鼓励中介机构在土地二级市场交易平台

中开设实名用户，发布供需信息，为交易各方提供推介、展示、

咨询、估价、经纪等服务；鼓励有条件的市县探索政府负责指

导和监管，中介机构负责搭建的集信息发布、市场交易、统计

171

分析、市场研判等功能于一体的信息平台模式，做大做强中介

服务；充分发挥社会中介组织在市场交易活动中的桥梁作用。

（五）完善土地市场信用体系。加强对土地市场信用主体

的信用监管，健全以“双随机、一公开”为基本手段，以信用

监管为基础、重点监管为补充的新型监管机制。研究制定市场

失信行为惩戒清单，对土地市场失信行为依法实施惩戒。对中

介机构违法、违约行为进行信用监管，认定结果依法公开，引

导社会中介组织诚信经营。

六、有关要求

（一）加强组织领导。各市县政府和各级有关部门要充分

认识完善土地二级市场的重要性，确保各项工作举措和要求落

实到位。自然资源、财政、住房城乡建设、国有资产监督管理、

税务、市场监管、金融等部门要建立共同推进土地二级市场建

设的工作机制，明确分工，落实责任，做好人员和经费保障，

有序推进土地二级市场建设。

（二）完善配套措施。各市县政府要结合本地实际，加强

政策研究，制定完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市

场的交易办法和配套制度，细化操作流程，提供法律、政策咨

询等服务，引导交易双方通过土地二级市场交易。

（三）加强信息归集共享。逐步建立土地二级市场交易信

息平台与不动产登记信息平台的互通共享机制，积极推进与不

动产登记平台的有序衔接，促进部门信息共享。土地市场交易

相关材料或信息能够直接通过共享获得的，不得要求当事人重

172

复提交。

（四）重视宣传引导。通过报纸、电视、网络等媒体，加

大对土地二级市场相关政策的宣传力度，扩大土地二级市场影

响力、吸引力，充分调动市场主体参与积极性。合理引导市场

预期，及时回应公众关切，营造良好的土地市场舆论氛围，提

升市场主体和全社会依法规范、节约集约用地的意识，切实提

高资源利用效率。

七、本意见自印发之日起施行，有效期 3 年

173

海南省自然资源和规划厅 海南省财政厅 海南省住房和城乡建设厅 国家税务总局海南省税务局 关于不动产登记历史遗留问题处理 意见的通知

各市、县、自治县人民政府，洋浦经济开发区管委会：

根据《自然资源部关于加快解决不动产登记若干历史遗留

问题的通知》（自然资发〔2021〕1 号）的要求，为落实以人

民为中心的发展思想，解决因历史遗留问题导致的不动产“登

记难”，切实维护群众权益，经省政府同意，现就加快解决国

有土地上已经出售的城镇住宅历史遗留问题通知如下：

一、基本原则

（一）尊重历史，稳定连续。本着尊重历史、实事求是的

原则解决历史遗留问题，不动产统一登记前依法颁发的各类不

动产权属证书和制作的不动产登记簿继续合法有效。

（二）谁审批，谁负责。严格落实属地管理主体责任，坚

持“谁审批，谁负责”，克服“新官不理旧账”的惯性思维，

将化解历史遗留问题的主体责任落实到市县人民政府和责任

部门。

（三）证办分离，证缴分离。不属购房人责任的，办理不

动产登记与补办相关手续并行，办理不动产登记与补缴相关税

174

费并行，办理不动产登记同时向责任单位追溯法律责任。

（四）以民为本，安全第一。始终本着以人民为中心的思想，

将人民生命财产安全放在首位，对影响建筑主体质量安全、消

防安全和国土空间规划等涉及危害社会公共利益的项目，督促

消除影响后才予办理。

二、适用范围

适用于市县总体规划(国土空间总体规划)范围内的城镇

国有建设用地上，土地和房屋权属无争议，经规划、建设管理

部门批准建设并已实际出售，购房人房屋来源合法且无明显过

错，因各种原因长期不能办理不动产登记的住宅项目。

三、解决政策和方法

（一）关于开发建设主体灭失的问题。

1.因开发企业或有关单位灭失，有承继单位或上级主管部

门的，由承继单位或上级主管部门申请办理；没有承继单位和

上级主管部门的，经登记机关公告，无异议的，可以由不动产

所在地市县人民政府指定乡镇人民政府、街道办、居委会、业

主委员会、业主代表等，代为申请办理。

项目开发建设主体灭失，首次登记与转移登记可一并办理，

并在登记簿中对权利主体灭失情况予以记载。已办理首次登记，

项目开发建设主体灭失的，经登记机关公告无异议后，购房人

可单方申请办理转移登记，若涉及土地分摊的，土地分摊与办

理转移登记一并公告，并按程序依法注销原土地权属证书并办

理转移登记。

175

（二）关于用地手续不完善问题。

2.项目无用地手续或用地手续不完善问题。对于已经办理

了房屋所有权登记的，经公告权属清晰无争议的，报经市县人

民政府同意，按现状核发用地划拨决定书或者补办协议出让手

续。没有办理房屋所有权登记的，可按照项目建设时的相关政

策规定补办划拨或协议出让等用地手续。

对于项目建设时间较早无法补办用地手续的，报经市县人

民政府同意，由自然资源和规划部门组织开展权籍调查，核实

土地权属来源情况，经公告无异议的，根据项目建设时的政策

规定确认土地权属。

3.建筑物超出批准宗地界址线建设问题。建筑物超出批准

宗地界址线，房屋已登记的，经公告权属清晰无争议的，报经

市县人民政府同意，按现状核发用地划拨决定书或补办协议出

让手续。房屋未登记的，如属政府原因，经所在地市县人民政

府确认后，且超占土地为建设用地，可在保持土地面积不变情

况下，通过调整用地界线处理，确因实际情况不能调整的，超

出用地面积在 6 亩以内，且不超过开发项目总面积 10%的，可

报经市县人民政府批准，按现状核发用地划拨决定书或补办协

议出让手续。如属开发企业原因的，须按有关规定没收违法所

得且罚款到位后，按现状核发用地划拨决定书或补办协议出让

手续。超出土地的使用年限与原取得土地使用年限保持一致。

其他情形待用地手续完善后办理不动产登记。

4.非住宅用地上建设住宅未办理土地用途变更手续问题。

176

《海南省人民政府关于进一步加强土地宏观调控提升土地利

用效益的意见》（琼府〔2018〕3 号）（以下简称琼府〔2018〕

3 号）印发前项目已批准建设的，按照建设工程规划许可审批

时点政策规定办理土地用途变更手续，涉及补交土地出让金的，

按照本通知第 14 款规定执行。琼府〔2018〕3 号印发后批准

建设的，按该意见执行。

5.住宅用地上批准配建商业服务设施问题。住宅用地上经

批准配建一定比例商业服务设施，且土地出让合同及规划技术

指标未明确商业服务设施用地比例的，需办理土地用途变更手

续，涉及补交土地出让金的，规划许可等审批时有约定缴交时

点的，从其约定，未约定的按本通知第 14 款规定执行。

6.项目跨宗地建设及合宗时容积率和出让年限认定问题。

房屋和土地有合法的权属来源文件、项目跨宗地建设未超出批

准用地范围，无调整宗地需求的，可按照所在宗地分别办理不

动产登记；有调整宗地需求的，经自然资源和规划部门同意，

进行宗地边界调整或宗地合并，办理不动产登记。

不同用途宗地合并的，应明确各自比例，并在登记时予以

注明。涉及剩余出让年限、容积率不一致的，在符合国土空间

规划、不超过宗地合并后土地用途法定最高年限的前提下，可

按照等价值原则重新确定合并后土地出让年限和容积率，也可

在补缴一定年限土地出让金或增容费后，按最长年限或最高容

积率认定。补缴的土地出让金或增容费计算按本通知第 14 款

规定执行。

177

（三）关于未通过建设工程规划核实的问题。

7.对于项目实施后，因编制规划或规划变更，造成已建成

房屋与现行规划不符的，可由自然资源和规划部门进行复核后，

按现状出具认定或核实意见。

8.对已取得规划许可，但未按规定办理改变土地用途、增

加容积率等手续的，可由自然资源和规划部门进行复核后，按

现状出具认定或核实意见。需要补交地价款及相关税费的，按

本通知第 14 款规定执行。

9.对于违反建设工程规划许可规定，存在擅自改变土地用

途、超出建设工程规划许可的范围、超容积率、未按要求建设

配套设施等情形的项目，可由自然资源和规划部门（其他具备

相应职责的部门）按项目建设工程规划许可审批时的有关政策

标准，对项目责任主体形成违法处罚、补缴费用、补建配套设

施等问题的处置意见，并报经市县人民政府同意后，按照“证

办分离”的原则，在问题处置的同时办理不动产登记。

10.建设项目部分符合规划的，自然资源和规划部门可以

对符合规划的部分先行核实，并出具规划核实意见。

（四）关于未通过竣工验收备案的问题。

11.对于项目工程质量和消防等验收合格，因工程未结算、

档案未移交等因素未办理竣工验收备案手续，由住房和城乡建

设部门出具认定意见后，或凭生效的人民法院裁判文书、仲裁

委员会裁决书可直接申请办理不动产登记。

12.对于项目建设因施工手续不全、施工技术资料缺失、

178

相关建设主体缺失或不配合等原因造成不符合竣工验收条件

的，由建设单位、房屋建筑实际控制人或市县人民政府指定的

单位或组织委托房屋安全鉴定机构进行工程质量安全鉴定。需

要进行实体质量检测的，由建设单位、房屋建筑实际控制人或

市县人民政府指定的单位或组织委托具有乙级以上（含）资质

的设计部门，依据具有资质的工程质量检测机构出具的实体检

测结果，进行房屋质量安全鉴定，满足设计和标准规范要求的，

检测鉴定报告替代竣工验收备案手续所需监督报告，住房和城

乡建设部门依法为其补办工程竣工验收备案手续后办理不动

产登记。同时，各参建单位按照《建设工程质量管理条例》有

关要求，落实建筑工程质量终身责任制。

13.对于项目存在质量安全、消防安全隐患的，由建设单

位、房屋建筑实际控制人或市县人民政府指定的单位或组织委

托具有相应资质的勘察、设计和检测机构联合对地基、建筑物

等全面评估，认为存在质量安全、消防安全隐患需要整改的，

建设单位、房屋建筑实际控制人应按整改意见整改到位，有关

部门依法为其补办消防验收或备案、竣工验收备案或出具认定

意见后办理不动产登记。认为需要对建筑物采取加固、改造等

措施且达到办理施工许可标准的，应委托具有相应资质的设计

单位和施工单位开展设计施工，并按正常建设项目办理施工手

续。

（五）关于欠缴土地出让价款和相关税费的问题。

14.开发建设单位未足额缴交土地出让价款，改变土地用

179

途未缴交所涉土地出让价款，增容后欠缴增容费，将经济适用

房等政策性住房按商品房对外出售但未补缴土地出让价款，或

者开发建设单位欠缴税费的，报经市县人民政府同意，按“证

缴分离”原则，在有关部门追缴土地出让价款和税费的同时，

办理不动产登记手续。如涉及受让方需缴交契税的，应向主管

税务机关履行纳税义务后办理不动产登记手续。土地出让价款

和相关费用按照项目建设工程规划许可批准时点评估确定。土

地出让价款和增容费等相关费用应加上同期全国银行间同业

拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率（或中国人民银行同

期一年期贷款基准利率）折算的利息。相关税款按照《中华人

民共和国税收征收管理法》有关规定进行征缴。

（六）关于办理不动产登记手续的问题。

15.补办的手续或等效文件的效力问题。当地市县政府和

相关职能部门对项目所补办的相关手续或出具的等效文件，可

作为申请办理不动产登记的要件和依据。

16.原分散登记的房屋和土地信息不一致问题。分散登记

时，已经分别登记的房屋和土地用途不一致的不动产，继续分

别按照原记载的房屋、土地用途进行登记，未经依法批准不得

改变已登记的不动产登记用途；因房屋所有权多次转移、土地

使用权未同步转移登记导致房屋、土地权利主体不一致的，经

核实，权属关系变动清晰且无争议的，可由现房屋所有权人单

方申请，经公告无异议后，注销原土地登记，办理房地权利主

体一致的不动产登记。

180

17.土地用途为商住、年限为 70 年的问题。土地用途和使

用年限的确定。根据国有建设用地使用权出让合同、用地批准

文件等，按照《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）二级

类填写土地的用途。批准的用途与《土地利用现状分类》二级

类不对应的，按照《土地利用现状分类》二级类重新确定归属

地类，按照新归属地类办理登记，同时在不动产权属证书“记

事栏”内标注批准用途。商业用房对应的土地用途为商服用地

中对应的二级类，住宅用房对应的土地用途为城镇住宅用地，

土地使用年限为剩余使用年限。

商业及住宅所占土地比例和土地分摊问题。若土地出让合

同有约定商业和住宅所占土地比例的，在办理不动产登记时，

可按照土地出让合同划分商业和住宅占地面积和比例。若土地

出让合同没有约定商业和住宅所占土地比例的，根据规划验收

文件确定实测的商业和住宅所占土地比例（即批准商业和住宅

建筑面积分别占整个项目总建筑面积的比例）。该类楼房办理

土地分摊时按照本通知第 18 款规定执行。

18.土地分摊问题。住宅项目需要办理土地分摊业务的，

可按单幢楼房占地面积即基底占地面积进行分摊，计算方法为：

单户房屋的建筑面积×（整幢楼占地面积/整幢楼的总建筑面

积）。对楼幢占用土地以外的公用部分土地面积，在办理登记

时，在不动产登记簿中注记“本宗地内公用部分土地使用权未

作分摊”,建筑面积按照计容建筑面积计算。

19.划拨土地上已购公有住房和经济适用住房有关问题。

181

公有住房和经济适用房等项目，划拨土地办理土地面积分摊后，

对个人房屋转让中涉及划拨土地使用权处置的，须补办出让手

续并补缴土地价款。土地价款由购房人依据土地分摊结果，按

照宗地所在区域住宅用地基准地价的 40%补交。房屋产权经多

次转移而相应土地使用权未一并转移登记的情形，土地价款由

最后一手交易的购房人承担。已购公有住房和经济适用房完善

土地出让手续后土地性质变更为出让。

公有住房和经济适用住房所在宗地为划拨土地的，从同一

建筑的第一套房屋上市交易补办出让手续之日起计算土地出

让年期，确定出让土地使用权截止日。此后其它各套房屋上市

时，其土地出让年期相应缩短，以使同一宗地的出让土地使用

权保持相同的截止日。土地出让年期可根据各地具体情况确定，

但最高不超过 70 年。

宗地上同时建有住宅、办公、商业或工业用房的，自然资

源和规划部门、国有资产管理部门及有关单位要做好非住宅用

地和住宅用地的宗地分割，分割时住宅用地部分可继续保留划

拨用地，暂未分割或无法分割宗地的，可按共有宗地办理登记。

（七）关于限购的问题。

20.在限购政策出台前（含省及各市县出台的限购政策），

房地产项目未取得商品房预售许可证，但实际已销售的房屋，

在限购政策出台后取得预售许可证的，购房人可凭购房合同或

认购协议以及付款凭证，补办购房合同网签备案和不动产登记。

其中，付款凭证包括完税凭证上、税务发票或已付款银行转账

182

有效凭证（POS 机购房签单、购房转账单）等。

（八）加大失信惩戒和税费追缴力度。

21.在解决国有土地上已经出售的城镇住宅历史遗留问题

过程中，对拒不配合完善相关手续，影响购房人办理不动产登

记的开发建设单位或个人，由行业主管部门或有关部门依法依

规纳入失信联合惩戒名单，并予以公告。对于开发企业欠缴税

费的，由市县人民政府组织相关职能部门采取有关限制措施予

以追缴。追缴未果的，由职能部门按有关规定处理，或依法按

程序申请人民法院对其强制执行，对涉嫌违法犯罪的，依法追

究法律责任。

各市县人民政府要高度重视历史遗留问题化解，严格落实

属地管理主体责任，坚持“尊重历史、实事求是、信守承诺、

完善手续”的原则，既要敢于担当、勇于负责，又要防止违法

违规行为借机搭车。要坚持“闭环监管”堵塞漏洞，“疏堵结

合”严控新增，从源头上避免出现新的历史遗留问题。本通知

印发后新增不动产登记问题（包含和《处理意见》列举的相同

或者类似的不动产登记问题）不适用于本通知。

国有土地上已经出售的商业、办公、工业、产权式酒店等

房屋涉及的历史遗留问题可参照本通知执行。本通知自印发之

日起施行，有效期 3 年。《海南省国土资源厅关于不动产登记

工作有关问题处理意见的通知》（琼国土资籍字〔2018〕6 号）

同时废止。

183

海南省产业用地政策实施工作指引 （2021 年版）

第一章 总 则

第一条（产业用地政策含义）本指引所称的产业项目是指

符合国家和我省产业政策要求的各类产业项目，不包括市场化

商品住宅项目，市场化商品住宅项目的用地政策按照我省有关

规定执行。

第二条（产业用地涉及的内容）本指引重点对产业项目涉

及的国土空间规划、国土空间用途管制、土地利用计划安排、

土地供应、土地利用、不动产登记等涉及的政策要点予以归纳

说明。

第三条（产业用地基本原则）市县自然资源和规划主管部

门应当遵守国家有关法律法规规章和产业用地政策规定，落实

国土空间规划的管控要求，在保障产业发展用地中坚持规划确

定用途、用途确定供应方式、市场确定供应价格的原则。

第四条（平等对待各类用地主体）市县自然资源和规划主

管部门执行产业用地政策时，应当坚持公平、开放、透明的市

场规则，对产业用地中国内外以及各种所有制经济主体一视同


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第四条（平等对待各类用地主体）市县自然资源和规划主

管部门执行产业用地政策时，应当坚持公平、开放、透明的市

场规则，对产业用地中国内外以及各种所有制经济主体一视同

仁、平等对待，防止排除、限制市场竞争等不规范行为。

184

第二章 国土空间规划引领

第五条（国土空间规划引领）优化产业空间规划和布局。

省和市县人民政府应当组织编制国土空间规划，进一步优化产

业方向和空间布局，促进产业项目向产业园区开发边界内聚集。

对确需在开发边界外建设的产业项目，应当符合规划和开发边

界外项目准入目录。各产业项目用地应当符合国土空间规划要

求。涉及总体规划调整的按照《海南省省和市县总体规划实施

管理办法(试行)》（琼府〔2019〕35 号）规定办理。

第六条（生态保护红线管控）依据《中共中央办公厅 国

务院办公厅印发关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控

制线的指导意见》，生态保护红线内，自然保护地核心保护区

原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设

活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，

仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，主要包括：

（一）零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模前

提下，修缮生产生活设施，保留生活必需的少量种植、放牧、

捕捞、养殖；

（二）因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资

源勘查，公益性自然资源调查和地质勘查；

（三）自然资源、生态环境监测和执法包括水文水资源监

测及涉水违法事件的查处等，灾害防治和应急抢险活动；

（四）经依法批准进行的非破坏性科学研究观测、标本采

185

集；

（五）经依法批准的考古调查发掘和文物保护活动；

（六）不破坏生态功能的适度参观旅游和相关的必要公共

设施建设；

（七）必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线

性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护；

（八）重要生态修复工程。

第七条（永久基本农田管控）依据《自然资源部关于做好

占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规

〔2018〕3 号）和《海南省人民政府办公厅关于印发海南省建

设占用永久基本农田调整补划管理办法的通知》（琼府办〔2021〕

9 号）等规定，相关建设项目选址确实难以避让永久基本农田

的，按规定程序调整永久基本农田布局。符合下列情形之一的

建设项目，方可对永久基本农田布局进行调整：

（一）党中央、国务院明确支持的重大建设项目（包括党

中央、国务院发布文件或批准规划中明确具体名称的项目和国

务院批准的项目）；

（二）中央军委及其有关部门批准的军事国防项目；

（三）国家级规划明确的交通、能源、水利基础设施项目，

以及省级高速公路；

（四）为贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，国务院

投资主管部门或国务院投资主管部门会同有关部门支持和认

可的交通、能源、水利基础设施项目；

186

（五）国家允许占用永久基本农田的其他项目。

依据《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本

农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1 号），深度贫困

地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县省级以下

基础设施、易地扶贫搬迁、民生发展等建设项目，确实难以避

让永久基本农田的，可以纳入重大建设项目范围，由省级自然

资源主管部门办理用地预审，并按照规定办理农用地转用和土

地征收。

依据《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的

通知》（自然资发〔2019〕194 号）的要求，整治区域内涉及

永久基本农田调整的，应编制调整方案并按已有规定办理，确

保新增永久基本农田面积原则上不少于调整面积的 5%，调整

方案纳入村庄规划。

依据《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严

格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166 号）

规定，在土地整理复垦开发和高标准农田建设中，开展必要的

灌溉及排水设施、田间道路、农田防护林等配套建设涉及少量

占用或优化永久基本农田布局的，要在项目区内予以补足；难

以补足的，县级自然资源主管部门要在县域范围内同步落实补

划任务。

第八条（海岸带 200 米范围管控）依据《海南省人民政

府关于印发海南经济特区海岸带保护与开发管理实施细则的

通知》（琼府〔2016〕83 号），在海岸带陆域 200 米非生态

187

保护红线区范围内新建、改建、扩建建筑物的，应当符合省和

市县总体规划。除下列情形以外，省和市县总体规划在海岸带

陆域 200 米非生态保护红线区范围内，不再规划新建建设项

目。

（一）港口、码头、滨海机场、桥梁、道路及海岸防护工

程、污染物处理处置排海工程等基础设施和民生项目;

（二）造船厂、修船厂;

（三）滨海电站、滨海石油勘探开发、海洋海水淡化等能

源设施项目;

（四）滨海军事设施项目;

（五）滨海科研项目;

（六）村庄及农(林)场场部(队)居民点生产生活设施;

（七）省政府确定的其他重大、特殊建设项目(需要省政

府确定的建设项目应当提交省政府“两重一大”会议审定)。

第九条（控制性详细规划调整）依据《海南省人民政府办

公厅关于加强国土空间规划监督管理的若干意见》（琼府办

〔2021〕12 号）严格规范控制性详细规划调整程序。将规划

调整分为重大调整、一般调整和技术修正。

重大调整是指其他用途用地调整为经营性用地、经营性用

地之间调整，包括调整用地性质、容积率等规划条件的情形。

对确需重大调整的规划，修改后应当经市县规划委员会审议通

过后，按法定程序报批。对已委托下放给市县的事项以外的重

要规划控制区范围内规划重大调整的，应由市县政府报省自然

188

资源和规划厅审查审批。

一般调整是指其他用途用地调整为公益性用地、公益性用

地之间优化调整，包括调整用地性质、容积率等规划条件的情

形，由市县自然资源和规划主管部门组织审查，经市县规划委

员会审议通过后，报市县政府审批；重要规划控制区范围内规

划一般调整的，可由省自然资源和规划厅按程序依法委托市县

政府审批。

技术修正包括规划成果中存在信息错漏需要更正以及地

块边界进行微调等情形，可由市县自然资源和规划主管部门审

批。

第三章 产业用地审批

第十条（产业用地报批方式）产业用地供应涉及农用地转

用和土地征收的，应当依法办理农用地转用和土地征收审批手

续。

（一）依据《海南省人民政府关于将部分省级行政审批事

项调整由海口市、三亚市、洋浦经济开发区实施的决定》（海

南省人民政府令第 286 号），海口市、三亚市、洋浦经济开

发区涉及省人民政府审批权限范围的农转用和土地征收，委托

海口市、三亚市人民政府和洋浦经济开发区管委会实施。

（二）依据《海南省人民政府关于委托实施部分省级用地

行政审批事项的决定》（海南省人民政府令第 289 号），“五

网”基础设施和政府投资的公共服务设施项目、宅基地涉及的

189

省人民政府审批权限范围的农转用和土地征收，委托市县人民

政府实施。

（三）依据《海南省人民政府关于将部分省级管理权限调

整由重点园区管理机构实施的决定》（海南省人民政府令第

300 号），将农用地转用、未利用地转用与征收及调整农用地

转用批准文件中明确的土地建设用途的审批（不包括国务院授

权省政府的农用地转用与土地征收审批）和海域使用申请审批

（不含填海）的管理权限委托由相关重点园区管理机构实施。

第十一条（土地征收成片开发）依据《海南省自然资源和

规划厅关于印发<海南省土地征收成片开发标准实施细则试

行）> 的通知》（琼自然资规〔2021〕6 号）要求，土地征收

成片开发是指在市县国土空间规划（总体规划）确定的城镇（包

括产业园区）开发边界内的集中建设区，由市县人民政府组织

的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动。土地征收成

片开发期限根据开发面积、经济社会发展需求等具体情况确定，

一般不超过 5 年。已拟安排的相关建设项目，在年度实施计

划中予以明确。土地征收成片开发范围内的公益性用地比例一

般不低于 40%（不含产业园区）。

土地征收成片开发方案应按照程序纳入所在地市县国民

经济和社会发展年度计划。洋浦经济开发区管委会管辖范围内

的土地纳入征收成片开发方案的，经报请省政府批准后，按照

程序纳入海南省国民经济和社会发展年度计划。

第十二条（土地征收补偿）在征收农民集体土地时，土地

190

补偿费和安置补助费按照《海南省征地区片综合地价》（琼府

〔2020〕45 号）进行补偿。禁止侵占、挪用被征收、征用土

地单位的征地补偿费用和其他有关费用。同时，积极采取安排

留用地、安置就业、土地补偿费入股或土地入股等途径和方式

解决好被征地农民的生产、生活问题，确保其有长期稳定的生

活来源及保障。

第十三条（土地利用计划安排）坚持土地要素跟着项目走，

各地要根据国家产业政策、国土空间规划和当地产业发展情况，

统筹使用新增和存量建设用地，优先保障基础设施、保障性住

房等社会民生、扶贫、乡村振兴、省重点项目、新型城镇化、

重大区域战略和新产业新业态发展用地。

（一）依据《自然资源部关于 2021 年土地利用计划配置

规则的通知》（自然资发〔2021〕80 号）和《海南省自然资

源和规划厅关于 2021 年度土地利用计划有关事项的通知》

（琼自然资管〔2021〕163 号），列入国家重大项目清单、国

家军事设施重大项目清单的项目用地，以及列入省重大项目清

单中的单独选址的能源、交通、水利、军事设施、产业项目用

地，在建设用地依法依规批准后，由自然资源部直接配置计划

指标；除由国家直接保障和我省调剂保障的项目计划指标外，

其他项目计划指标需求，原则上由项目所在地及园区所在地的

市县予以统筹保障。各市县对处置批而未供土地和闲置土地产

生计划指标，应按照不少于 5%的比例，安排用于保障乡村振

兴产业项目的新增建设用地需求。

191

（二）依据《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点

工作确保如期实现全面小康的意见》的规定，新编县乡级国土

空间规划应安排不少于 10%的建设用地指标，重点保障乡村产

业发展用地。省级制定土地利用年度计划时，应安排至少 5%

新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地。

（三）依据《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡

村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35 号）的规定，各地

可在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留不超过 5%的建设用

地机动指标，村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村

文旅设施及农村新产业新业态等用地可申请使用。对一时难以

明确具体用途的建设用地，可暂不明确规划用地性质。建设项

目规划审批时落地机动指标、明确规划用地性质，项目批准后

更新数据库。

（四）依据《国务院关于促进外资增长若干措施的通知》

（国发〔2017〕39 号）的规定，允许各地在符合经济社会发

展规划、土地利用总体规划、城市总体规划的前提下，对国家

级开发区利用外资项目所需建设用地指标予以优先保障，做到

应保尽保。

（五）依据《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资

活力的意见》（国办发〔2017〕21 号）的规定，各地要将医

疗、养老、教育、文化、体育等领域用地纳入国土空间规划和

年度用地计划，农用地转用指标、新增用地指标分配要适当向

上述领域倾斜，有序适度扩大用地供给。

192

（六）依据《国务院关于进一步支持小型微型企业健康发

展的意见》（国发〔2012〕14 号）的规定，对规划建设的小

企业创业基地、科技孵化器、商贸企业集聚区等，要优先安排

用地计划指标。

第十四条（耕地占补平衡）依据《海南省自然资源和规划

厅关于实施补充耕地省级统筹有关问题的通知》（琼自然资函

〔2020〕206 号）和《海南省自然资源和规划厅关于进一步加

强和规范耕地占补平衡工作的通知》（琼自然资规〔2021〕8 号），

分类实施建设项目补充耕地省级统筹：

（一）跨市县的路网和水网工程项目占用耕地所需补充耕

地指标（含耕地数量、水田规模、粮食产能）的 30%由省级负

责统筹解决，70%由市县政府负责落实。

（二）海口江东新区、三亚崖州湾科技城、海南博鳌乐城

国际医疗旅游先行区、洋浦经济开发区范围内规划确定的主干

路网占用耕地，项目所在地市县政府通过自行实施土地综合整

治（提质改造）、跨市县指标交易等方式确实无法落实耕地占

补任务的，可向省自然资源和规划厅申请，经审核同意后由省

级负责统筹解决、无偿提供；

（三）海口江东新区、三亚崖州湾科技城、海南博鳌乐城

国际医疗旅游先行区、洋浦经济开发区范围内的特殊产业项目

以及海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区、洋浦经济开发区范围

内除主干路网外的其他基础设施项目，实行补充耕地指标限价

统筹供应；

193

（四）省政府确定的其他需要省级统筹的重点项目，由省

自然资源和规划厅按照项目类型确定具体统筹方式。

第十五条（先行用地的情形）依据《中华人民共和国土地

管理法实施条例》，抢险救灾、疫情防控等急需使用土地的，

可以先行试用土地。依据《建设用地审查报批管理办法》（国

土资源部令第 69 号）的规定，国家重点建设项目中的控制工

期的单体工程和因工期紧或者受季节影响急需动工建设的其

他工程，可以由省自然资源主管部门向自然资源部申请先行用

地。经批准先行用地的，应当在规定期限内完成用地报批手续。

第四章 土地供应基本规定

第十六条（国有建设用地供应计划安排）市县自然资源和

规划主管部门应结合产业用地政策要求和国土空间规划，依据

《国有建设用地供应计划编制规范（试行）》（国土资发〔2010〕

117 号）的规定编制年度国有建设用地供应计划，科学安排国

有建设用地供应的总量、结构、布局、时序和方式。

第十七条（划拨方式取得国有建设用地使用权）符合《划

拨用地目录》（国土资源部令第 9 号）规定的建设用地项目，

方可以划拨方式提供国有建设用地使用权。划拨国有建设用地

使用权人应当按照划拨决定书规定的用途和使用条件开发建

设和使用土地。未经有批准权的市县自然资源和规划主管部门

批准，划拨国有建设用地使用权不得擅自转让、出租。

194

除划拨决定书、法律、法规、行政规定等明确应当收回土

地使用权重新出让的外，划拨国有建设用地使用权人申请办理

有偿使用手续的，自然资源和规划主管部门应当依法依规予以

办理，并按该宗地经自然资源和规划主管部门确认评估价格的

40%补交土地出让金。

第十八条（以出让方式取得国有建设用地使用权）工业、

商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两

个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。

依据《海南省人民政府关于支持产业项目发展规划和用地

保障的意见》（琼府〔2021〕44 号）的规定，产业项目土地

用途为工业用地、仓储用地的，可将产业类型、生产技术、产

业标准、产品品质、节地技术等要求作为土地供应的前置条件，

采取带项目招标或者挂牌方式供地;产业项目土地用途为零售

商业用地、商务金融用地等总部经济以及互联网、高新技术产

业项目用地的，可在土地出让公告中明确地方财力贡献率、总

部建筑自持率等相关条件，采取招挂结合(先招标后挂牌或拍

卖)等方式供地。采取招挂结合方式供地的，总部建筑自持率

（不对外销售）不低于 30％，非自持部分建筑 5 年承诺期届

满且履约评价达标后，方可转让。

符合《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第

21 号）的相关条件和要求的国有建设用地使用权，或符合本

省规定具有重大产业带动作用的项目，可以协议方式出让。以

195

协议方式出让国有建设用地使用权的出让金不得低于按国家

规定所确定的最低价。依法以出让方式取得的国有建设用地使

用权，在使用年限内可以依法转让、出租、抵押等。

第十九条（以长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期、

混合用地方式供应国有建设用地使用权）产业用地可以采取长

期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期方式供应。长期租赁，

是指整宗土地在整个合同期内均以租赁方式使用。先租后让，

是指供地方先行以租赁方式提供用地，承租方投资产业用地项

目达到约定条件后再转为出让的供应方式。租让结合，是指供

地方先行以租赁方式提供用地，承租方投资产业用地项目达到

约定条件后再将部分用地保持租赁、部分用地转为出让的供应

方式。弹性年期，是指整宗土地以低于对应用途国有建设用地

使用权出让法定最高年限的使用年期出让的供应方式。

以长期租赁方式使用土地的，应按照《规范国有土地租赁

若干意见》（国土资发〔1999〕222 号）的规定执行，租赁期

限不得超过 20 年。以租让结合方式使用土地的，租赁部分单

次签约时限不得超过 20 年，可以续签租赁合同。

以先租后让、租让结合方式使用土地的，市县政府以招标、

拍卖、挂牌方式将土地出租给土地使用权人，土地使用权人进

行开发建设和产业运营，租赁期满达到准入协议继续履约条件

的，可申请按照协议出让方式继续使用土地。先租后让的租赁

年限一般为 5 年，最高不超过 10 年，与后续出让年期综合

不得超过该宗土地用途的法定最高出让年限。先租后让供地的

196

土地总价款按照招标、拍卖、挂牌方式公开交易的土地成交价

格确定年租金按不低于土地总价款的 5%确定,租赁转出让时

应缴纳的协议出让价款等于土地总价款减去已缴纳的租金。租

赁期价款和租赁转出让期价款均为一次性缴纳。以先租后让方

式供应土地的，土地使用权人可持租赁的不动产权证依法办理

规划报建等手续。


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应缴纳的协议出让价款等于土地总价款减去已缴纳的租金。租

赁期价款和租赁转出让期价款均为一次性缴纳。以先租后让方

式供应土地的，土地使用权人可持租赁的不动产权证依法办理

规划报建等手续。

以弹性年期方式使用土地的，市县政府可结合产业生命周

期，在国有建设用地使用权法定最高有偿使用年限内，合理确

定土地有偿使用弹性年期，土地使用权人在每一年期届满时，

达到准入协议继续履约条件的，可继续申请下一期土地使用权。

弹性年期不超过 3 期，首期年限一般不超过 5 年，各期年限

之和不得超过该宗土地用途的法定最高出让年限。鼓励结合实

际缩短项目用地弹性年期，工业和仓储用地可按不高于 20 年

确定土地出让年限，期限届满产业项目仍符合产业政策和导向

要求的，土地使用权人可依法申请续期并补缴土地出让金。

依据《海南省人民政府关于支持产业项目发展规划和用地

保障的意见》（琼府〔2021〕44 号）的规定，在符合国土空

间规划的前提下，允许工业、仓储、研发、办公、商业、租赁

住房等用途混合利用，并按照主导用途(每类土地用途上所建

建筑面积占总建筑面积最大比例的用地)对应的用地性质，实

行差别化供地。采取协议出让、作价出资方式供地的，出让底

价按不低于混合用地各用途对应基准地价乘以其比例之和的

70%确定;采取带项目招标或者挂牌、招挂结合以及招标拍卖挂

197

牌方式供地的，出让底价按不低于混合用地各用途对应基准地

价乘以其比例之和。

第二十条（以作价出资（入股）方式供应国有建设用地使

用权）国有建设用地使用权作价出资（入股）是指国家以一定

年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，

该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规

关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。

符合下列规定的，国有建设用地使用权可采取作价出资

（入股）方式供应：

（一）依据《国务院办公厅关于加强鲜活农产品流通体系

建设的意见》（国办发〔2011〕59 号）的规定，政府投资建

设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场，可按作

价出资（入股）方式办理用地手续，但禁止改变用途和性质。

（二）依据《国土资源部关于扩大国有土地有偿使用范围

的意见》（国土资规〔2016〕20 号）的规定，对可以使用划

拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文

化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，除可按划拨方

式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市县政

府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，

与社会资本共同投资建设。支持各地以土地使用权作价出资或

者入股方式供应标准厂房、科技孵化器用地。

（三）国有企业原使用的生产经营性划拨土地使用权，符

合国家有关行业、企业类型和改革需要的，可采用作价出资（入

198

股）方式进行有偿使用。

（四）依据《海南省人民政府关于支持产业项目发展规划

和用地保障的意见》（琼府〔2021〕44 号）的规定，产业项

目土地用途为科研用地、教育用地、医疗卫生用地、社会福利

用地、文化设施用地、体育用地等符合划拨目录的非经营性项

目的，可采取划拨、协议出让或者作价出资方式供地。

各地以作价出资（入股）方式供应土地使用权时，可参照

出让程序，由市县自然资源和规划主管部门会同建设管理部门

共同拟定方案，报经同级人民政府批准后，由市县自然资源和

规划主管部门实施。

自然资源和规划主管部门在办理以作价出资（入股）方式

供应国有建设用地使用权时，应当依据《企业国有资产法》提

请本级人民政府授权特定机构履行出资人职责。

第二十一条（临时用地管理）依据《自然资源部关于规范

临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2 号）和《海南省

人民政府关于支持产业项目发展规划和用地保障的意见》（琼

府〔2021〕44 号）的规定，建设项目施工、地质勘查等需要

临时使用土地的，应当按规定办理临时用地审批。临时用地使

用期限一般不超过两年。建设周期较长的能源、交通、水利等

基础设施建设项目施工使用的临时用地，期限不超过四年。临

时用地期满之日起一年内完成土地复垦，因气候、灾害等不可

抗力因素影响复垦的，经批准可以适当延长复垦期限。

第二十二条（改变土地用途）建设单位应当按照国有建设

199

用地使用权出让等有偿使用合同的约定或者国有建设用地划

拨批准文件的规定使用土地。确需改变土地用途的，经市县自

然资源和规划主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。

经批准改变土地用途的，签订国有建设用地使用权出让合同变

更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同，相应补缴

国有建设用地使用权价款，按规定办理不动产登记。

（一）依据《国务院办公厅印发关于支持戏曲传承发展若

干政策的通知》（国办发〔2015〕52 号）的规定，单独建设

戏曲教学排练演出设施用地应在用地合同和划拨决定书中明

确，改变用途应由政府依法收回后重新供应。

（二）依据《关于支持电影发展若干经济政策的通知》（财

教〔2014〕56 号）的规定，新供单体影院建设用地，应在出

让合同中明确，如改变土地用途的，需由政府依法收回后重新

供应。

第五章 产业用地政策实施

第二十三条（可按原地类管理的情形）各地要依据国土空

间规划积极引导产业项目合理选址，尽量利用未利用地及存量

建设用地等，不占或少占耕地，严格保护永久基本农田。

依据《海南省人民政府关于支持产业项目发展规划和用地

保障的意见》（琼府〔2021〕44 号）的规定，下列项目用地，

可采取“只征不转”或“不征不转”的方式按原地类认定和管

200

理，并严格按照规定条件使用土地。

（一）自然景观用地、农牧渔种植和养殖用地;

（二）休闲农业和乡村旅游项目中的观光台(占地面积不

超过 100 平方米)、栈道(宽度不超过 2 米)等非永久性附属

设施用地;

（三）零星公共服务设施用地，包括厕所、污水处理、垃

圾储运、供电、供气、通讯、电子监控等建筑物或构筑物(占

地面积不超过 100 平方米)用地;

（四）以人工湿地等生态环保方式进行污水处理的设施用

地;

（五）路面宽度(车行道)不超过 8 米的农村道路(含乡村

旅游道路)用地；

依据《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》（旅

发〔2016〕148 号）的规定，对自驾车旅居车营地的特定功能

区，使用未利用地的，在不改变土地用途、不固化地面的前提

下，可按原地类管理。

其中，采取“只征不转”“不征不转”方式用地涉及占用

林地的，应当依法依规办理使用林地手续。对国家明确严禁违

规占用耕地绿化造林、严禁违规占用耕地挖湖造景等情形，不

得采取“只征不转”“不征不转”方式用地。

第二十四条（严格耕地保护）按照《国务院办公厅关于坚

决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24

号）要求：

201

（一）严禁违规占用耕地绿化造林。禁止占用永久基本农

田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物。

（二）严禁超标准建设绿色通道。严格控制铁路、公路两

侧用地范围以外绿化带用地审批。道路沿线是耕地的，两侧用

地范围以外绿化带宽度不超过 5 米，县乡道路不超过 3 米。

（三）严禁违规占用耕地挖湖造景。禁止以河流、湿地、

湖泊治理为名，擅自占用耕地及永久基本农田挖田造湖、挖湖

造景。

（四）严禁占用永久基本农田扩大自然保护地。新建的自

然保护地不准占用永久基本农田。自然保护地以外的永久基本

农田不得划入生态保护红线。

（五）严禁违规占用耕地从事非农建设。不得违反规划搞

非农建设、乱占耕地建房等。

（六）严禁违法违规批地用地。不得通过擅自调整县乡国

土空间规划规避占用永久基本农田审批。

对有上述规定情形之一的，不得采取“只征不转”“不征

不转”方式用地。

第二十五条（耕作层剥离利用）依据《海南省自然资源和

规划厅关于推进建设占用耕地耕作层剥离作用工作的实施意

见》（琼自然资规〔2021〕2 号）要求，开展建设占用耕地耕

作层剥离利用工作：以划拨、协议出让方式供地和临时占用耕

地的，由项目建设单位在项目开工建设前开展耕作层剥离工作，

耕作层土壤的利用和存储点由市县政府选择确定，运输距离一

202

般在 15 公里内。以招标拍卖挂牌方式供地的，由市县自然资

源和规划部门在项目开工建设前实施耕作层剥离。

对土地成片开发占用耕地的，市县政府可以结合本地实际，

根据项目建设开发时序，组织相关部门分批对耕作层进行统一

剥离，降低剥离利用成本，提高剥离利用效率。

农村集体经营性建设用地以出让、出租、作价出资（入股）

等方式入市占用耕地的，由受让方、承租方或出资（入股）方

在项目开工建设前实施耕作层剥离，相关费用纳入建设项目投

资概算，剥离的土壤就近用于农村集体经济组织的农田建设项

目。属于农村集体公共设施、农村村民住宅用地占用耕地确需

剥离耕作层的，市县自然资源和规划部门要做好剥离利用指导

工作。

第二十六条（耕地进出平衡）依据《自然资源部 农业农

村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通

知》（自然资发〔2021〕166 号）有关规定，对耕地转为其他

农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”，即除国家

安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大

造成耕地永久淹没外，耕地转换为林地、草地、园地等其他农

用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地

等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同

等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。“进出平衡”首先

在县域范围内落实；

县域范围内无法落实的，在市域范围内落实；市域范围内

203

仍无法落实的，在省域范围内统筹落实。

县级人民政府应组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案，

明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设

用地的规模、布局、时序和年度内落实“进出平衡”的安排，

并组织实施。方案编制实施中，要充分考虑养殖用地合理需求。

第二十七条（土地用途的确定）市县自然资源和规划主管

部门在组织产业用地供应时，在城市、镇规划区内以出让方式

供地的，应按照《城乡规划法》的规定，依据控制性详细规划，

提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为

出让合同的组成部分。

国家支持发展的新产业、新业态项目用地，符合《关于支

持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国

土资规〔2015〕5 号）规定的，可以按照相关规定确定土地用

途。对现行国家标准分类中没有明确定义的新产业、新业态类

型，市县自然资源和规划主管部门可按照国土资规〔2015〕5 号

文件规定，结合土地供应政策要求和当地产业发展实际需要，

商同级产业主管部门提出规划用途的建议意见。

市县自然资源和规划主管部门在签订国有建设用地使用

权出让合同时，合同中的宗地用途按自然资源部《国土空间调

查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》用地分类的

二级类确定，可以确定到三级类的，按三级类确定，规划条件

与分类指南无直接对应类型的，应研究确定对应的土地二级类

的类型，必要时可征求产业、投资部门意见。

204

依据国土资规〔2015〕5 号文件的规定，新产业新业态发

展中工业用地、科教用地兼容该文件规定的用途设施（不包括

商品住宅）建筑面积不超过 15％的，仍按工业、科教用途管

理。其他情形下，同一宗土地上兼容两种以上用途的，应确定

主用途并依据主用途确定供应方式；主用途可以依据建筑面积

占比确定，也可以依据功能的重要性确定，确定主用途的结论

和理由应当写入供地方案，经批准后实施。

第二十八条（配套设施建设纳入土地供应条件的情形）依

据《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发

〔2019〕5 号）、《国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于

推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》（国办发

〔2015〕84 号）、《国务院办公厅关于加快新能源汽车推广

应用的指导意见》（国办发〔2014〕35 号）、《关于支持新

产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资

规〔2015〕5 号）、《关于支持电影发展若干经济政策的通知》

（财教〔2014〕56 号）等规定，对新能源汽车充电设施、无

线通讯基站、分布式光伏发电设施、社区居家养老（医疗、体

育、文化）服务设施、电影院（影厅）、旅游厕所等布点分散、

单体规模小、对其他建筑物构筑物有密切依附关系的产业配套

设施，允许在新供其他建设项目用地时，将其建设要求纳入供

地条件。

市县自然资源和规划主管部门应主动告知相关部门上述

配建政策，对相关部门提出的配建和建成后资产移交及运营管

205

理要求，市县自然资源和规划主管部门经研究认定符合控制性

详细规划和用地标准，且不影响供应环节的公平、公正竞争的，

可依法先将配建要求纳入规划条件后，再行纳入供地条件。

第二十九条（支持土地复合利用的情形）依据《关于支持

新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土

资规〔2015〕5 号）的规定，鼓励开发区、产业集聚区规划建

设多层工业厂房、国家大学科技园、科技企业孵化器，供中小

企业进行生产、研发、设计、经营多功能复合利用。标准厂房

用地按工业用途管理，国家大学科技园、科技企业孵化器实行

只租不售、租金管制、租户审核、转让限制的，其用地可按科

教用途管理。

依据《海南省人民政府关于支持产业项目发展规划和用地

保障的意见》（琼府〔2021〕44 号）的规定，现有制造业企

业通过提高工业用地容积率、调整用地结构，增加服务型制造

业务设施和经营场所的，其建筑面积不超过原总建筑面积 15%

的，可继续按原用途使用土地，但不得分割转让。

第三十条（企业转型涉及的用地）依据《国务院关于深化

流通体制改革加快流通产业发展的意见》（国发〔2012〕39 号）、

《国务院办公厅关于促进内贸流通健康发展的若干意见》（国

办发〔2014〕51 号）、《国务院办公厅关于推进城区老工业

区搬迁改造的指导意见》（国办发〔2014〕9 号）等的规定，

对旧城区改建需异地搬迁改造的城区商品批发市场等流通业

用地，在收回原国有建设用地使用权后，经批准可以协议出让

206

方式为原土地使用权人安排用地。

依据《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化

事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的

通知》（国办发〔2018〕124 号）的规定，经营性文化事业单

位转制涉及的原划拨土地，转制后符合《划拨用地目录》的，

可继续以划拨方式使用；不符合《划拨用地目录》的，应当依

法实行有偿使用。

依据《海南省人民政府关于支持产业项目发展规划和用地

保障的意见》（琼府〔2021〕44 号）的规定，因规划调整以

及产业发展需要，各类产业项目用地可以依法改变土地用途用

于除市场化商品住宅用地以外的项目（含安居房、租赁住房项

目）建设。在符合国土空间规划的前提下，存量国有建设用地

可转型用于安居房、租赁住房项目建设，涉及土地用途改变和

容积率变更的，不适用《海南省人民政府关于进一步加强土地

宏观调控提升土地利用效益的意见》（琼府〔2018〕3 号）第

七部分第二十项、第七部分第二十一项的规定和《海南省人民

政府办公厅关于加强国土空间规划监督管理的若干意见》（琼

府办〔2021〕12 号）第二部分第三项的规定，应按照有关规

定办理手续。

第三十一条（设施农业用地）依据《海南省人民政府关于

支持产业项目发展规划和用地保障的意见》（琼府〔2021〕44

号）的规定，设施农业生产分为工厂化生产方式的农业生产和

传统生产方式的农业生产。传统生产方式农业生产所配建的简

207

易大棚（温室）、畜禽养殖设施、水产养殖设施和简易看护房

用地，不属于设施农业用地，按照农业生产原地类管理。工厂

化生产方式的农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖

的设施用地，按照国家和我省设施农业用地有关政策执行。设

施农业用地涉及占用规划林地的，依法依规办理使用林地审核

审批手续。设施农业用地中的附属设施用地标准，按照《海南

省自然资源和规划厅海南省农业农村厅关于规范设施农业用

地管理促进现代农业健康发展的通知》(琼自然资规〔2020〕6

号)执行。

依据《海南省自然资源和规划厅 海南省林业局关于进一

步明确设施农业等项目占用林地审批有关问题的通知》（琼自

然资函〔2021〕833 号）的规定，设施农业项目占用林地用于

工程建设的，需依法办理使用林地审批手续。

修筑符合国家规定标准的直接为林业生产经营服务的工

程设施，需要占用林地的，报市县林业主管部门按照规定办理

相关审批手续。依法依规利用林地发展林下经济的，在不采伐

林木、不影响树木生长、不造成污染的前提下，允许放置移动

类设施、利用林间空地建设必要的生产管护设施、生产资料库

房和采集产品临时储藏室，相关用地均可按直接为林业生产服

务的工程设施用地管理。设施农业项目占用林地的，委托市县

（含洋浦）自然资源和规划主管部门办理林地占用审批手续。

占用林地审批权属于国家林业和草原局的，按照规定程序办理

使用林地审批手续。

208

第三十二条（鼓励地下空间开发）依据《海南省人民政府

关于支持产业项目发展规划和用地保障的意见》（琼府〔2021〕

44 号）的规定，鼓励有条件的市县开发建设地下空间，地下

空间应当优先用于建设地下交通、市政基础设施、防空防灾等

公共服务项目，鼓励利用地下空间建设商业、仓储、文化、娱


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44 号）的规定，鼓励有条件的市县开发建设地下空间，地下

空间应当优先用于建设地下交通、市政基础设施、防空防灾等

公共服务项目，鼓励利用地下空间建设商业、仓储、文化、娱

乐等产业项目及配套设施。利用地下空间进行开发建设的，应

当在供地时一并明确地下空间建设用地的范围、用途、建设要

求等使用条件和内容。地下空间建设用地使用权可参照国有土

地使用权供应的有关规定，采取划拨、出让、租赁等方式，与

地上建设用地使用权一并供应或单独供应。

地下空间建设用地使用权的基准地价可以按照同一区域

同一用途地上建设用地使用权基准地价的 70％确定。地下空

间单设一层的，可按照相应土地用途地上建设用地使用权基准

地价的 50％确定；单设两层（含）以上的，各层地下空间建

设用地使用权价格之和不超过地上建设用地使用权基准地价

的 70％。地下空间的具体分层基准地价可由各市县政府制定。

依据《关于进一步完善城市停车场规划建设及用地政策的

通知》（建城〔2016〕193 号）的规定，通过分层规划，利用

地下空间建设公共停车场的，地块用地规划性质为相应地块性

质兼容社会停车场用地。对新建建筑充分利用地下空间，超过

停车配建标准建设地下停车场，并作为公共停车场向社会开放

的超配部分，符合规划的，可不计收土地价款。

第三十三条（过渡期政策）对于产业用地政策中明确，利

209

用存量房产、土地资源发展国家支持产业、行业的，可享受在

一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策的

情形，现有建设用地过渡期支持政策以 5 年为限，过渡期满

及涉及转让需办理改变用地主体和规划条件的手续时，除符合

《划拨用地目录》的可保留划拨外，其余可以协议方式办理，

但法律、法规、行政规定等明确规定及国有建设用地划拨决定

书、租赁合同等规定或约定应当收回土地使用权重新出让的除

外。

产业用地政策对“暂不变更”的时限没有明确规定的，时

限及后续管理可参照《关于支持新产业新业态发展促进大众创

业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5 号）文件执行，

或由地方自然资源和规划主管部门会同相关部门制定实施细

则，但时限起算时点应在设定过渡期政策相关文件有效期内。

自然资源和规划主管部门应当做好相关起算时点和过渡

期时间跨度的备案管理，过渡期临近结束时，应当提前通知存

量房产、土地资源的使用方，掌握其继续使用房产、土地资源

的意愿，做好政策服务。期满及涉及转让需以协议方式办理相

关用地手续的，按《协议出让国有土地使用权规定》和《协议

出让国有土地使用权规范（试行）》办理。

第三十四条（土地价格评估）依据《国有建设用地使用权

出让地价评估技术规范》（国土资厅发〔2018〕4 号）的规定，

政府在供应产业用地前应依据土地估价结果和产业政策综合

确定底价。

210

第三十五条（土地供应价格的确定）本省确定的优先发展

产业且用地集约的工业项目，以农、林、牧、渔业产品初加工

为主的工业项目，在确定土地出让底价时可按不低于所在地土

地等别相对应《全国工业用地出让最低价标准》的 70％执行。

按比例计算后低于该项目实际土地取得成本、土地前期开发成

本和按规定应收取的相关费用之和的，应按不低于实际各项成

本费用之和的原则确定出让底价。

依据《海南省人民政府关于支持产业项目发展规划和用地

保障的意见》（琼府〔2021〕44 号）的规定，经行业主管部

门的旅游产业、互联网产业、医疗健康产业、现代金融服务业、

会展业、现代物流业、海洋产业（油气产业）、生物医药产业、

低碳制造产业、高新技术产业、教育产业、文化体育产业、热

带特色高效农业等产业项目，其基准地价可按现行基准地价成

果中《产业项目用地基准地价调整系数表》确定。

依据《国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的

意见》（国办发〔2011〕38 号）的规定，农产品批发市场用

地作为经营性商业用地，应严格按照规划合理布局，土地招拍

挂出让前，所在区域有工业用地交易地价的，可以参照市场地

价水平、所在区域基准地价和工业用地最低价标准等确定出让

底价。

第三十六条（使用集体建设用地的情形）加强农村一二三

产业融合发展用地、共享农庄等农村产业用地保障，在符合省

和市县国土空间规划、相关产业规划及政策要求的前提下，允

211

许以出让、租赁、作价出资（入股）等方式利用农村集体经营

性建设用地（含已经依法批准保留集体用地性质的集体留用地）

进行产业项目建设。允许实施美丽乡村、全域旅游等占用农用

地的产业项目保留集体用地性质，采取“只转不征”方式落实

项目用地。鼓励利用农村集体建设用地进行经营性基础设施、

公益设施项目建设。农村集体建设用地入市交易按照国家和我

省有关规定执行。

第六章 产业用地管理要求

第三十七条（土地供应前置条件）依据《国土资源部 发

展改革委 科技部 工业和信息化部 住房城乡建设部 商务部

关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意

见》（国土资规〔2015〕5 号）文件的规定，对政策允许将产

业类型、生产技术、产业标准、产品品质要求作为土地供应前

置条件的，设置供应前置条件时，市县自然资源和规划主管部

门应当商请提出供应前置条件的部门，书面明确设置土地供应

前置条件的理由或必要性、适用要求、具体内容表述及条件履

约监管主体、监管措施、违约处理方式等。市县自然资源和规

划主管部门认为相关前置条件不影响公平、公正竞争的，可以

予以设置。在制定供地方案和签署供地文件时，除将相关内容

写入外，还应当将提出前置条件部门出具的上述书面文件作为

附件一并收入，并在向土地供应集体决策机构汇报时专门作出

212

说明。

市县自然资源和规划主管部门应会同相关部门落实《关于

支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》

（国土资规〔2015〕5 号），将项目用地产业发展承诺书作为

签订土地供应合同前提条件的规定，提醒提出关联条件部门监

督承诺书履行情况。

第三十八条（产业用地使用权转让）依据《国务院办公厅

关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意

见》（国办发〔2019〕34 号）的规定，将买卖、交换、赠与、

出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等

各类形式导致建设用地使用权转移的行为都视为建设用地使

用权转让。建设用地使用权转移的，地上建筑物、其他附着物

所有权应一并转移。

以划拨方式取得的建设用地使用权转让，需经依法批准，

土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，

按转移登记办理；不符合《划拨用地目录》的，在符合规划的

前提下，由受让方依法依规补缴土地出让价款。以出让方式取

得的建设用地使用权转让，在符合法律法规规定和出让合同约

定的前提下，应充分保障交易自由；原出让合同对转让条件另

有约定的，从其约定。以作价出资或入股方式取得的建设用地

使用权转让，参照以出让方式取得的建设用地使用权转让有关

规定，不再报经原批准建设用地使用权作价出资或入股的机关

批准；转让后，可保留为作价出资或入股方式，或直接变更为

213

出让方式。

依据《海南省人民政府办公厅关于完善建设用地使用权转

让、出租、抵押二级市场的实施意见（试行）》（琼府办〔2021〕

46 号）的规定，探索实行预告登记转让制度。以出让方式取

得建设用地使用权的，对房屋建设工程已投资额未达到开发投

资总额 25%的土地，经市县政府批准，按照先投入后转让原则，

允许土地使用权人转让土地、签订土地转让合同，到属地不动

产登记部门办理预告登记，取得预告登记证明文件，并在预告

登记证明文件附记栏备注转让情况，待达到转让条件后，在 90

日内受让方可单方凭预告登记证明文件依法办理不动产转移

登记，未申请登记的，预告登记失效；合同未约定投资额的, 按

照市县政府确定的方式予以认定。

第三十九条（产业用地使用权出租或转租）依据《国务院

办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的

指导意见》（国办发〔2019〕34 号）的规定，以出让、租赁、

作价出资或入股等有偿方式取得的建设用地使用权出租或转

租的，不得违反法律法规和有偿使用合同的相关约定。

以划拨方式取得的建设用地使用权出租的，应按照有关规

定上缴租金中所含土地收益，纳入土地出让收入管理。宗地长

期出租，应依法补办出让、租赁等有偿使用手续。出租人依法

申报并缴纳相关收益的，不再另行单独办理划拨建设用地使用

权出租的批准手续。

第四十条（限制改变用途与分割转让）对于落实产业用地

214

政策供应的宗地，相关规范性文件有限制改变用途、限制转让

或分割转让等规定的，原则上应当将限制要求写入划拨决定书

或有偿使用合同，在分割转让审批中予以落实。其中，对经批

准的用地，相关规范性文件规定该类用地禁止改变用途、容积

率等土地使用条件用于其它建设的，自然资源和规划主管部门

要予以严格监管。

依据《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、

抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34 号）的规定，

以划拨方式取得的建设用地使用权可以依法依规设定抵押权，

划拨土地抵押权实现时应优先缴纳土地出让收入。以出让、作

价出资或入股等方式取得的建设用地使用权可以设定抵押权。

以租赁方式取得的建设用地使用权，承租人在按规定支付土地

租金并完成开发建设后，根据租赁合同约定，其地上建筑物、

其他附着物连同土地可以依法一并抵押。

依据《国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗

卫生与养老服务相结合指导意见的通知》（国办发〔2015〕84

号）、《自然资源部关于加强规划和用地保障支持养老服务发

展的指导意见》（自然资规〔2019〕3 号）等规定，鼓励养老

服务设施用地兼容建设医卫设施，用地规模原则上控制在 5

公顷以内，在土地出让时，可将项目配套建设医疗服务设施要

求作为土地供应条件并明确不得分割转让。

依据《住房城乡建设部 国土资源部关于进一步完善城市

停车场规划建设及用地政策的通知》（建城〔2016〕193 号）

215

的规定，以出让或者租赁方式取得停车场建设用地使用权的，

可以设定抵押权。以划拨方式取得停车场建设用地使用权设定

抵押的，应当约定划拨建设用地使用权不得单独设定抵押权。

设定房地产抵押权的停车建设用地使用权以划拨方式取得的，

应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出

让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。

第四十一条（土地整合开发）依据《海南省人民政府关于

支持产业项目发展规划和用地保障的意见》（琼府〔2021〕44

号）的规定，产业项目用地达到法定和约定的土地转让或者分

割转让条件的，可以依法进行土地转让或者分割转让，并办理

不动产转移登记手续。鼓励市场主体收购零星分散的产业用地，

按照规划进行整合开发，整合成一宗土地后的土地用途按照规

划用途确定，年限可按照规划用途的最高使用年限确定。

第四十二条（土地退出机制）涉及闲置土地的，按照国家

和我省相关规定处置。对不符合园区发展规划、低效用地或者

因政府原因造成的闲置土地，县级以上人民政府可依法实施收

储，有偿收回的补偿金额按照有关规定确定。

第四十三条（卷宗与台账管理）市县自然资源和规划主管

部门要加强产业用地政策实施的服务和监管，适用的产业用地

政策文件应当纳入土地使用权供应档案卷宗长期妥善保存。根

据需要建立产业用地政策适用项目台账，记录项目基本情况、

适用产业用地政策、供后投资建设情况、过渡期起始时间及期

满处理情况等。

216

第四十四条（落实批后监管责任）市县自然资源和规划主

管部门要加强与产业主管部门的协调配合，依据土地供应合同、

划拨决定书、产业主管部门出具的相关文件、前置条件文件、

项目用地产业发展承诺书等约定的用地条件、用地责任、监管

责任，强化用地供后联合监管，重大事项要及时向本级人民政

府或相关机构报告。

217

海南省人民政府办公厅关于 加强国土空间规划监督管理的若干意见

琼府办〔2021〕12 号

各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位:

为进一步深化“多规合一”改革，切实落实“严起来”和

以案促改工作要求，强化国土空间规划监督管理，防止出现违

规编制规划、擅自调整规划等规划领域突出问题，规范国土空

间规划管理秩序，根据国家有关法律法规和政策规定，并经省

委、省政府同意，现提出以下意见。

一、总体要求

(一)指导思想。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻

习近平生态文明思想，深入学习贯彻党的十九大和十九届二中、

三中、四中、五中全会精神，增强“四个意识”、坚定“四个

自信”、做到“两个维护”，从规划的“编、审、调(修)、督”

等全链条环节，建立健全管理体制机制，严格规划编制、调整、

审批和监督闭环管理流程，坚决维护规划的严肃性和权威性，

防范和化解国土空间规划领域廉政风险，为海南自由贸易港建

设营造良好的营商环境。

(二)基本原则。

一是分级分类管理。按照“一级政府一级事权”“谁审批、

谁监管”的原则，强化省、市县分级管理、分类管控和监督实

218

施，坚持先规划、后实施，坚决维护规划的严肃性、权威性，

确保规划实施过程可控、不走样，一张蓝图干到底。

二是严格调整审批。经依法批准的国土空间规划具有法定

效力，任何单位和个人不得随意调整。确需调整的，应严格论

证，履行规划法定调整程序，切实维护规划的法定效力，保障

国土空间规划依法、公平、公正的有效实施。

三是强化数字赋能。以信息化推动“多规合一”改革持续

深化，实现纵向国土空间规划信息互联互通，推进横向部门之

间数据共享与业务协同，实现“机器管规划”，全面提升国土

空间治理体系和治理能力现代化水平。

四是严格落实责任。落实全面从严治党责任，坚持依法行

政、依法尽职，把纪律和规矩挺在前面，建立健全“党政同责、

一岗双责、齐抓共管、失职追责”的管理责任体系，强化规划

实施监督考核，严格失职追责制度。

二、严格规范规划调整审批

(三)严格界定控制性详细规划调整的条件。规划调整应当

以保障公共利益和人民群众高品质生活为前提，不得违反市县

总体规划(国土空间总体规划)底线和生态环境、自然与历史文

化遗产保护、城市安全等强制性要求。因上位规划发生变化，

或者国家和省重点工程、市县重点基础设施和公共服务设施、

防灾减灾等民生工程，以及其他经评估确需调整的情形，方可

开展规划调整工作。对不符合上位规划的强制性内容、不满足

公共服务设施和基础设施承载力、取消或减少公益性设施等情

219

形不予调整。对其他用途用地(土地类型为商品住宅用地以外

的其他用途)调整规划改变为商品住宅用地的，以及商品住宅

项目用地提高容积率的，应当依法将土地收回，重新以招拍挂

等方式供地。鼓励其他用途用地调整为公益性用地以及公益性

用地之间优化调整，提升城镇公共服务功能。

(四)严格规范控制性详细规划调整程序。将规划调整分为

重大调整、一般调整和技术修正。重大调整是指其他用途用地

调整为经营性用地、经营性用地之间调整，包括调整用地性质、

容积率等规划条件的情形。严格限制规划重大调整，对确需调

整的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，采取听证

会或其他方式征求规划地段内利害关系人的意见，并形成专题

报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案；修改后的规

划，应当经市县规划委员会审议通过后，按法定程序报批。对

已委托下放给市县的事项以外的重要规划控制区范围内规划

重大调整的，除履行上述程序外，应由市县政府报省自然资源

和规划厅审查审批。一般调整是指其他用途用地调整为公益性

用地、公益性用地之间优化调整，包括调整用地性质、容积率

等规划条件的情形，可将规划修改必要性论证和修改方案编制

合并，并采取听证会或其他方式征求规划地段内利害关系人的

意见，由市县自然资源和规划主管部门组织审查，经市县规划

委员会审议通过后，报市县政府审批；重要规划控制区范围内

规划一般调整的，可由省自然资源和规划厅按程序依法委托市

县政府审批。技术修正包括规划成果中存在信息错漏需要更正

220

以及地块边界进行微调等情形，可由市县自然资源和规划主管

部门审批。规划调整不得违反国土空间规划约束性指标和刚性

管控要求审批，不得以城市设计、工程设计或建设方案等非法

定方式擅自修改规划、违规变更规划条件，不得以办公会议纪

要或领导圈阅批示等形式代替法定决策和审批程序批准或调

整规划。

三、实行规划全周期全链条管理

(五)实行“机器管规划”，建立规划编制、审批、调整和

实施监督全过程留痕制度。已依法批准实施或依法调整的控制

性详细规划，组织编制机关要按照统一标准制作数据成果，并

汇交省“多规合一”信息综合管理平台备案，确保底图实时更

新、数据规范、上下贯通、图数一致。数据成果未及时纳入信

息综合管理平台的，暂停受理农用地转用和土地征收申请报批

工作。依托工程建设项目审批管理系统，推进规划许可证机器

赋码，实现数据互联互通和信息共享，确保工程建设项目规划

建设管理行为可追溯、可查询。

(六)建立健全定期评估预警机制。依托省“多规合一”信

息综合管理平台，按照“一年一体检、五年一评估”要求开展

城市体检评估，将规划执行情况纳入评估重点内容，全面评估

规划实施情况。结合国民经济社会发展实际和规划定期评估结

果，提出改进规划管理的意见，责令督促市县整改，将城市体

检评估报告适时向社会公开。

221

四、加强规划监督管理


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规划实施情况。结合国民经济社会发展实际和规划定期评估结

果，提出改进规划管理的意见，责令督促市县整改，将城市体

检评估报告适时向社会公开。

221

四、加强规划监督管理

(七)落实规划主体责任。各市县要充分认识加强国土空间

规划监督管理的重大意义，切实落实主体责任。充分发挥规划

委员会规划审查作用，专家代表参加市县规划委员会议，实行

参编单位专家回避制度，加强对规划重大问题的研究和统筹协

调，增强规划决策的科学性，维护规划的严肃性和权威性。建

立健全领导干部插手规划留痕记录报告制度，各职能部门和专

业部门发表意见全程留痕记录，对发现领导干部插手规划管理

情形的，要如实登记在案，并按规定将问题线索移交纪检监察

机关。

(八)落实规划报告和社会监督制度。县级以上政府每年定

期向同级人大常委会报告国土空间规划实施情况，接受人大监

督。积极推行“阳光规划”“廉洁规划”，在三亚市开展“阳

光规划”试点。坚持开门编规划、人民城市人民建、人民城市

为人民的理念，建立事前民意调查、事中动员参与、事后评估

监管的全过程社会广泛参与制度。事前，组织编制单位要向社

会广泛征求意见，保证公民对规划的知情权、建议权，将公众

意见作为编制或调整规划的依据之一；事中，运用固定公示场

所、新闻媒体、政务平台、微信 APP 或采取听证会、论证会等

方式，听取社会公众及利害关系人意见，详细规划公示时间不

得少于 30 日；事后，经依法批准后的规划应当及时向社会公

布，通过省自然资源和规划厅指定网站及省“多规合一”信息

综合管理平台(公众版)等方式公布，提供公开查询服务，保障

222

公民、法人和其他组织对规划的监督权，提高规划编制审批透

明度。

(九)加强规划督察监管。省和市县政府应当推动国土空间

规划实施情况纳入本级人大执法检查等监督工作内容，自觉接

受同级人大围绕国土空间规划调整审批等重点内容开展的监

督检查。全面落实《海南省总体规划督察办法》，实行常态化、

实时化的督察机制，定期开展常规督察和专项督察。实行“双

随机、一公开”检查，强化规划审批事中事后监管。加强对《海

南省人民政府关于将部分省级行政审批事项调整由海口市、三

亚市、洋浦经济开发区实施的决定》和《海南省人民政府关于

委托实施部分省级用地行政审批事项的决定》已委托下放的重

要规划控制区规划调整审批事项监管，规划调整规定执行不力、

未按法定程序调整规划以及其他执行中实践效果不好的，应及

时收回委托事项。对违反规划的建设单位，依法建立黑名单制

度，并将其失信信息纳入海南自由贸易港信用信息共享平台，

向社会公布并依法惩戒。建立规划督察员制度，由省自然资源

和规划厅向市县派驻规划督察员，参加市县规划委员会会议，

跟踪监督市县规划编制和调整审查审批。

(十)强化执纪监督问责。建立自然资源行政监督与纪检监

察监督贯通协调工作机制，紧扣规划编制、调整审批等关键环

节，坚决遏制领导干部违法违规调整规划行为。对国土空间规

划编制和实施过程中的违规违纪违法行为，依规依纪依法追究

相关责任人的责任。对违规调整审批规划、插手干预规划实施

223

监督管理等行为的单位或个人，一经发现，严肃处理，涉嫌违

纪或职务违法犯罪的，按有关规定移交纪检监察机关调查处理；

涉嫌其他犯罪的，移交司法机关。

本意见自 2021 年 5 月 30 日起施行，实施过程中的具体问

题由省自然资源和规划厅负责解释。

224

海南省人民政府关于

支持产业项目发展规划和用地保障的意见

琼府〔2021〕44 号

各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：

为落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地

制度，统筹保护资源与促进发展，保障海南自贸港产业项目落

地，推进海南自贸港产业转型升级和高质量发展，为海南自贸

港建设提供有力的规划和用地保障，根据国家和我省有关法律

法规及政策规定，提出本意见。

本意见适用于本省行政区域范围内产业项目空间规划和

用地管理工作。本意见所称的产业项目是指符合国家和我省产

业政策要求的各类产业项目，不包括市场化商品住宅项目。市

场化商品住宅项目的规划和用地管理按照我省有关规定执行。

一、强化规划引领，提升规划管控的科学性灵活性

（一）优化产业空间规划和布局。市县人民政府应当组织

编制国土空间规划，科学划定永久基本农田、生态保护红线、

城镇开发边界三条控制线，进一步优化产业方向和空间布局，

促进产业项目向产业园区开发边界内聚集。对确需在开发边界

外建设的产业项目，应当符合国土空间规划和开发边界外建设

项目准入目录。

（二）科学引导项目选址。以国土空间规划为引领，完善

项目策划生成机制，将规划土地要素作为招商引资先决条件之

225

一，引导项目科学选址，避让永久基本农田、生态保护红线、

海岸带陆域 200 米等管控范围。确需占用的，应当充分论证，

严格按照《中共中央办公厅 国务院办公厅印发<关于在国土空

间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见>的通知》(厅字

〔2019〕48 号)、《海南省人民政府关于印发海南经济特区海

岸带保护与开发管理实施细则的通知》(琼府〔2016〕83 号)、

《海南省人民政府办公厅关于印发海南省建设占用永久基本

农田调整补划管理办法的通知》(琼府办〔2021〕9 号)等有关

规定程序办理用地手续。

（三）鼓励规划用途混合弹性利用。优化控制性详细规划

编制，综合考虑空间、布局、产业融合等因素，鼓励工业、仓

储、科研、商业、商务金融等规划用途混合布局、空间设施共

享，并明确两种或两种以上规划用途混合的类型和比例等内容。

对交通区位条件可能发生重大改变或者当下未能明确发展方

向的区域，可根据实际需要，规划为暂不明确用途的留白空间。

（四）简化控规动态调整实施机制。对工业用地、仓储用

地的拆分合并以及调整容积率、建筑高度、绿地率、建筑密度

等规划条件的地块，如容积率不大于 2.0、高度不超过 30 米

的，可不对控制性详细规划进行调整报批。其他情形控制性详

细规划编制和调整按程序办理。

二、完善用林用地指标安排机制

（五）优化用林用地指标配置。坚持土地要素跟着项目走，

以真实有效的项目落地作为配置林地定额和新增建设用地计

226

划指标的依据。产业项目办理审批手续所需的年度林地定额由

所在市县从省里下达的指标中统筹安排。除国家重大项目以及

列入省重大项目清单中的单独选址的能源、交通、水利、军事

设施、产业用地项目由国家保障新增建设用地计划指标外，其

余项目新增建设用地计划指标配置与存量土地处置相挂钩。林

地定额和新增建设用地计划指标应当优先保障《海南自由贸易

港建设重大项目实施方案》的项目、省重点项目以及省招商工

作联席会议审议通过的招商项目用地。

三、创新产业项目土地利用分类管理方式

（六）探索建立“只征不转”“不征不转”土地利用制度。

对下列项目用地可采取“只征不转”“不征不转”的方式，按

照土地现状用途管理，由项目用地单位与土地权利人依法签订

土地使用合同，明确双方种植、养殖、管护与经营等土地使用

关系。

1.自然景观用地、农牧渔种植和养殖用地；

2.休闲农业和乡村旅游项目中的观光台(占地面积不超过

100 平方米)、栈道(宽度不超过 2 米)等非永久性附属设施用

地；

3.零星公共服务设施用地，包括厕所、污水处理、垃圾储

运、供电、供气、通讯、电子监控等建筑物或构筑物(占地面

积不超过 100 平方米)用地；

4.以人工湿地等生态环保方式进行污水处理的设施用地；

5.路面宽度(车行道)不超过 8 米的农村道路(含乡村旅游

227

道路)用地。其中，采取“只征不转”“不征不转”方式用地

涉及占用规划林地的，应当依法依规办理使用林地审核审批手

续。对国家明确严禁违规占用耕地绿化造林、严禁违规占用耕

地挖湖造景等情形，不得采取“只征不转”“不征不转”方式

用地。

四、实行差别化产业项目用地供地模式

（七）完善招标拍卖挂牌供地方式。

1.产业项目土地用途为工业用地、仓储用地的，可将产业

类型、生产技术、产业标准、产品品质、节地技术等要求作为

土地供应的前置条件，采取带项目招标或者挂牌方式供地；

2.产业项目土地用途为科研用地、教育用地、医疗卫生用

地、社会福利用地、文化设施用地、体育用地等符合划拨目录

的非经营性项目的，可采取划拨、协议出让或者作价出资方式

供地；

3.产业项目土地用途为零售商业用地、商务金融用地等总

部经济以及互联网、高新技术产业项目用地，可在土地出让公

告中明确地方财力贡献率、总部建筑自持率等相关条件，采取

招挂结合(先招标，后挂牌或拍卖)等方式供地。采取招挂结合

方式供地的，总部建筑自持率(不对外销售)不低于 30%，非自

持部分建筑 5 年承诺期届满且履约评价达标后，方可转让；

4.其他经营性产业项目按规定采取招标、拍卖、挂牌等公

开方式供地。

（八）积极推行先租后让、租让结合供地方式。市县政府

228

以招标、拍卖、挂牌方式将土地出租给土地使用权人，土地使

用权人进行开发建设和产业运营，租赁期满达到准入协议继续

履约条件的，可申请按照协议出让方式继续使用土地。

先租后让的租赁年限一般为 5 年，最高不超过 10 年，与

后续出让年期总和不得超过该宗土地用途的法定最高出让年

限。

先租后让供地的土地总价款按照招标、拍卖、挂牌方式公

开交易的土地成交价格确定。年租金按不低于土地总价款的

5%确定，租赁转出让时应缴纳的协议出让价款等于土地总价款

减去已缴纳的租金。租赁期价款和租赁转出让期价款均为一次

性缴纳。以先租后让方式供应土地的，土地使用权人可持租赁

的不动产权证依法办理规划报建等手续。

（九）鼓励实施弹性年期供地制度。市县政府可结合产业

生命周期，在国有建设用地使用权法定最高有偿使用年限内，

合理确定土地有偿使用弹性年期，土地使用权人在每一年期届

满时，达到准入协议继续履约条件的，可继续申请下一期土地

使用权。

弹性年期不超过 3 期，首期年限一般不超过 5 年，各期年

限之和不得超过该宗土地用途的法定最高出让年限。鼓励结合

实际缩短项目用地弹性年期，工业和仓储用地可按不高于 20

年确定土地出让年限，期限届满产业项目仍符合产业政策和导

向要求的，土地使用权人可依法申请续期并补缴土地出让金。

弹性年期土地出让总价款按照该宗地出让总年期条件下

229

的土地出让成交价确定，每一年期应当支付的土地出让价款，

按照土地出让价款总额乘以当前年期占总年期的相应比例确

定。

（十）探索建立混合用地制度。在符合国土空间规划的前

提下，允许工业、仓储、研发、办公、商业、租赁住房等用途

混合利用，并按照主导用途(每类土地用途上所建建筑面积占

总建筑面积最大比例的用地)对应的用地性质，依据本意见第

四部分第七项的规定实行差别化供地。采取协议出让、作价出

资方式供地的，出让底价按不低于混合用地各用途对应基准地

价乘以其比例之和的 70%确定；采取带项目招标或者挂牌、招

挂结合以及招标拍卖挂牌方式供地的，出让底价按不低于混合

用地各用途对应基准地价乘以其比例之和。

（十一）规范临时用地管理。建设项目施工、地质勘查等

需要临时使用土地的，应当按规定办理临时用地审批。临时用

地使用期限一般不超过两年。建设周期较长的能源、交通、水

利等基础设施建设项目施工使用的临时用地，期限不超过四年。

临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，因气候、灾害等不

可抗力因素影响复垦的，经批准可以适当延长复垦期限。

（十二）加快推进实施标准地制度。完善标准地出让控制

指标体系，统一组织区域评估评价，提前做好土地收储，明确

投资强度、产出等土地出让条件，纳入土地出让公告，在土地

出让后，签订产业项目发展和用地履约协议。项目竣工后，开

展项目达标评价和联合竣工验收。

230

本项所称的准入协议履约条件以及弹性年期标准等按照

《海南省国土资源厅 海南省发展和改革委员会 海南省工业

和信息化厅 海南省财政厅 海南省商务厅 国家税务总局海南

省税务局 海南省工商行政管理局关于实施产业项目发展和用

地准入协议的指导意见》(琼国土资规〔2018〕8 号)执行。

五、完善地价体系

（十三）进一步降低产业用地成本。经行业主管部门明确

的旅游产业、互联网产业、医疗健康产业、现代金融服务业、

会展业、现代物流业、海洋产业(油气产业)、生物医药产业、

低碳制造产业、高新技术产业、教育产业、文化体育产业、热

带特色高效农业等产业项目，其基准地价可按现行基准地价成

果中《产业项目用地基准地价调整系数表》确定。

六、鼓励现有产业转型升级

（十四）规范土地用途改变。因规划调整以及产业发展需

要，各类产业项目用地可以依法改变土地用途用于除市场化商

品住宅用地以外的项目(含安居房、租赁住房项目)建设。在符

合国土空间规划的前提下，存量国有建设用地可转型用于安居

房、租赁住房项目建设，涉及土地用途改变和容积率变更的，

不适用《海南省人民政府关于进一步加强土地宏观调控提升土

地利用效益的意见》(琼府〔2018〕3 号)第七部分第二十项、

第七部分第二十一项的规定和《海南省人民政府办公厅关于加

强国土空间规划监督管理的若干意见》(琼府办〔2021〕12 号)

第二部分第三项的规定，应按照有关规定办理手续。

231

（十五）支持土地转让盘活。产业项目用地达到法定和约

定的土地转让或者分割转让条件的，可以依法进行土地转让或

者分割转让，并办理不动产转移登记手续。

（十六）允许土地整合开发。鼓励市场主体收购零星分散

的产业用地，按照规划进行整合开发，整合成一宗土地后的土

地用途按照规划用途确定，年限可按照规划用途的最高使用年

限确定。

（十七）鼓励土地复合利用。现有制造业企业通过提高工

业用地容积率、调整用地结构，增加服务型制造业务设施和经

营场所的，其建筑面积不超过原总建筑面积 15%的，可继续按

原用途使用土地，但不得分割转让。

（十八）建立土地退出机制。涉及闲置土地的，按照国家

和我省相关规定处置。对不符合园区发展规划、低效用地或者

因政府原因造成的闲置土地，县级以上人民政府可依法实施收

储，有偿收回的补偿金额按照有关规定确定。

按照本项规定，经依法批准改变土地用途及土地整合开发

的，应按新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。

支持符合国家和我省产业政策要求的现有产业项目扩大产能

和转型升级，本意见所规定的政策及其他产业项目支持政策一

并适用。

七、支持地下空间合理开发利用

（十九）支持开展城市地质调查和地下空间专项规划。鼓

励有条件的市县开发建设地下空间，地下空间应当优先用于建

232

设地下交通、市政基础设施、防空防灾等公共服务项目，鼓励

利用地下空间建设商业、仓储、文化、娱乐等产业项目及配套

设施。

（二十）建立地下空间供地模式。利用地下空间进行开发

建设的，应当在供地时一并明确地下空间建设用地的范围、用

途、建设要求等使用条件和内容。地下空间建设用地使用权可

参照国有土地使用权供应的有关规定，采取划拨、出让、租赁

等方式，与地上建设用地使用权一并供应或单独供应。

（二十一）完善地下空间使用价格。地下空间建设用地使

用权的基准地价可以按照同一区域同一用途地上建设用地使

用权基准地价的 70%确定。地下空间单设一层的，可按照相应

土地用途地上建设用地使用权基准地价的 50%确定；单设两层

(含)以上的，各层地下空间建设用地使用权价格之和不超过地

上建设用地使用权基准地价的 70%。地下空间的具体分层基准

地价可由各市县政府制定。

八、优化设施农业用地管理

(二十二)规范设施农业生产分类。设施农业生产分为工厂

化生产方式的农业生产和传统生产方式的农业生产。传统生产

方式农业生产所配建的简易大棚(温室)、畜禽养殖设施、水产

养殖设施和简易看护房用地，不属于设施农业用地，按照农业

生产原地类管理。工厂化生产方式的农业生产中直接用于作物

种植和畜禽水产养殖的设施用地，按照国家和我省设施农业用

地有关政策执行。

233

设施农业用地涉及占用规划林地的，依法依规办理使用林

地审核审批手续。设施农业用地中的附属设施用地标准，按照

《海南省自然资源和规划厅 海南省农业农村厅关于规范设施

农业用地管理促进现代农业健康发展的通知》(琼自然资规

〔2020〕6 号)执行。

(二十三)加强设施农业用地监管。对擅自或变相将设施农

业用地用于其他非农建设的，要严格依法查处，严防农地非农

化。

九、深化农村集体建设用地制度改革

(二十四)支持农村集体经营性建设用地入市发展产业项

目。加强农村一二三产业融合发展用地、共享农庄等农村产业

用地保障，在符合省和市县国土空间规划、相关产业规划及政

策要求的前提下，允许以出让、租赁、作价出资(入股)等方式

利用农村集体经营性建设用地(含已经依法批准保留集体用地

性质的集体留用地)进行产业项目建设。允许实施美丽乡村、

全域旅游等占用农用地的产业项目保留集体用地性质，采取

“只转不征”方式落实项目用地。鼓励利用农村集体建设用地

进行经营性基础设施、公益设施项目建设。农村集体建设用地

入市交易按照国家和我省有关规定执行。

十、加强用地服务和批后管理

(二十五)完善不动产登记。按照本意见采取先租后让、弹

性年期等方式供应土地的，应当在不动产权属证书权利类型中

注明“土地使用权的取得方式”；供应地下空间建设用地使用

234


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(二十五)完善不动产登记。按照本意见采取先租后让、弹

性年期等方式供应土地的，应当在不动产权属证书权利类型中

注明“土地使用权的取得方式”；供应地下空间建设用地使用

234

权的，应当在备注栏注明“地下空间”；供应混合用地的，应

当在土地用途中明确“混合用地主导用途”，并在备注栏注明

“混合用地”。

(二十六)提高审批效率。各市县政府及各有关部门应当通

过精简审批事项、优化审批环节、减少审批条件和材料等方式，

依法将“多规合一”极简审批做法推广至全省各产业园区和产

业项目，提高产业项目规划和用地审批效率，提升产业项目服

务和保障水平。

(二十七)制定配套实施办法。各有关行业主管部门应当制

定经营性产业项目认定标准与方法。自然资源和规划主管部门

应当制定产业项目规划和用地保障意见的具体操作细则和落

实措施，确保产业项目规划和用地支持政策落地。

本意见自印发之日起施行，有效期 5 年。2019 年 3 月 15

日印发的《海南省人民政府关于支持产业项目发展规划和用地

保障的意见(试行)》(琼府〔2019〕13 号)同时废止。

省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，

按照本意见执行。本意见执行中的具体问题由省自然资源和规

划主管部门负责解释。

235

海南省自然资源和规划厅 海南省住房和城乡建设厅 海南省市场监督管理局 关于加强商业、办公类建设项目全过程管理 的意见

各市、县、自治县人民政府，洋浦经济开发区管委会：

为加强我省商业服务业用地及混合用地上建设的商业、办

公类建设项目管理［具体指《国土空间调查、规划、用途管制

用地用海分类指南（试行）》明确的二级类中商务金融用地

（0902）、其他商业服务业用地（0904）上建设的商业、办公

类项目，以下简称商办类项目］，遏制将上述项目变相改造为

具备长期居住功能的“类住宅”建筑的行为，切实发挥公共设

施基本功能，维护健康有序的房地产市场秩序，经省委、省政

府同意，现提出如下意见：

一、规范建设项目土地出让要求

市场主体应当严格按照批准的规划用途进行开发、建设、

销售和使用，严禁擅自改变规划用途。进一步加强规划实施监

督管理，严格规范规划调整和审查审批程序，坚决维护规划的

严肃性和权威性。

自然资源和规划主管部门要依据经批准的控制性详细规

划严格落实规划条件等要求，在土地供应时，应会同有关部门，

236

明确规划条件、对赌条款等各项要求，并将其作为土地出让条

件载入招拍挂交易文件。要加强土地出让合同、对赌协议签订

和履约情况的跟踪监管。对未按照土地合同和对赌协议约定的

条件进行建设的，要依法追究责任。

二、严格建筑设计要求

建设项目在申请建设工程规划许可时，行政审批主管部门

应严格按照土地用途及用地规划条件对设计方案进行审查。商

办类项目建筑设计方案应当符合以下要求：

（一）平面功能标注不得出现“公寓”“卧室”“客厅”

等住宅类功能描述。

（二）建筑平面形体应规整，应采用公共走廊、公共卫生

间方式布局，不得采用住宅套型设计形式。外立面应具有明显

的公共建筑形态和特点。

（三）盥洗室、卫生间、茶水间或饮水供应点、阳台（含

露台）及各类型管井、烟道、风井等应集中设置（首层商铺除

外）。阳台（含露台）、空中花园等应与公共走廊、电梯厅等

公共空间相连，不得在套内设置。

（四）不得预留、违规增设可作为住宅用途的排水、排污、

排烟等管位（道）、孔洞。除集中设置的食堂以及商业用途项

目作为餐饮功能使用的区域外，不得设置燃气设施和厨房，在

设计方案中应明确予以注明。

三、加强建设施工和竣工验收管理

住房城乡建设主管部门要在图审、施工、联合验收等环节

237

加强监督管理，督促建设、设计、施工（含精装修）等单位落

实主体责任，不得弄虚作假，不得预留、违规增设可作为住宅

用途配套设施的条件，不得违规增设结构梁、结构楼板、插层

等。

建设单位应严格按照土地出让合同和核准的规划设计方

案要求开发建设。设计单位应根据相关规范标准以及核准的规

划设计方案要求，进行建筑单体设计和施工图设计。施工图审

查机构应将建筑设计方案要求纳入图审内容，对施工图设计文

件严格审查。建设工程质量安全监督机构要加强对项目的工程

建设过程质量安全监管，重点加强建筑主体、承重结构和消防

等方面监管，在办理项目竣工验收手续时，严格按照规定要求

把关核验。行政审批主管部门应当严格按照规划条件和建设工

程规划许可内容进行规划核实。

四、加强销售登记环节管理

行政审批主管部门要加强商办类项目房屋性质、最小销售

面积等预售方案的审核把关，对不符合预售管理要求的，严禁

发放预售许可证。商办类项目可产权分割销售最小单元建筑面

积不得小于 300 平方米。

房产部门要加强销售现场公示监管，督促开发企业在销售

现场设立公示牌，向购房对象明示房屋的规划用途、土地使用

年限、物业服务费、水电气费标准（按照商业标准收费）以及

配套建设指标等情况，告知购房对象严格按照规划用途使用，

不得擅自改变用途，并在认购书和购房合同中与购房对象明确

238

约定，提醒买受人购买的产品非住宅性质。商办类项目在办理

不动产登记环节不得按照住宅类房地产进行登记。

市场监管部门要规范商办类项目发布广告行为，加大对开

发企业发布的销售广告、开展宣传等行为的检查力度。广告中

不得出现将商办类项目宣传具有住宅功能等内容，对开发企业

和中介机构发布的违法广告或虚假宣传行为依法予以查处。

五、切实履行监督检查职责

自然资源和规划、住房城乡建设、行政审批、综合执法、

市场监管等部门要加强联动，联合开展监督检查，依托海南省

工程建设项目审批管理系统，将项目建设工程设计方案推送至

图审、施工、竣工验收等审查审批业务，同时将建设项目全过

程审批业务数据实时回流至省“多规合一”信息综合管理平台，

实现项目建设全链条、全过程闭环监管。

各职能部门加强对商办类项目的日常巡查，对擅自修改设

计方案、不按要求报审、不按施工图施工、虚假宣传违规销售

等违法违规行为要依法依规查处，将失信信息纳入海南自由贸

易港信用信息共享平台。

六、其他要求

各市县要认真贯彻本意见要求，落实主体责任，加强本市

县域内出现的“类住宅”项目建设行为的监督管理，在招商引

资过程中明确相关政策和要求，从源头制止建设“类住宅”项

目违法违规行为，建立健全商办类项目管理长效机制。对《国

土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》明

239

确的三级类中零售商业用地（090101）、批发市场用地（090102）

的项目建筑设计方案参照本意见第二条规定执行，并严禁旅馆

用地（090104）建设项目分割销售和不动产登记。

以康养、总部经济等之名建设的项目参照执行，坚决防止

借康养、总部经济等之名圈地变相开发商品住宅。

本意见自印发之日起实施。市县政府已颁布类似文件，但

与本意见不一致的，应执行本意见规定。本意见印发实施前已

批未建的项目，不符合本意见要求的，应修改建筑设计方案，

并重新核发规划、施工许可证；对在建未售的项目，从房型设

计以及水、电、燃气配套等方面进行全面检查，发现建设行为

违反本意见的，应责令整改，经相关部门联合验收通过后方可

销售。

240

海南省自然资源和规划厅 海南省农业农村厅 关于印发海南省农民建房办事指南的通知 琼自然资函〔2021〕1664 号

各市、县、自治县自然资源和规划局、农业农村局，洋浦经济

开发区规划建设土地局、经济发展局：

为了进一步做好农民建房审批管理工作，规范审批流程，

提高审批效率，落实《海南省农民建房审批“零跑动”试点工

作方案》要求，现将《海南省农民建房办事指南》印发给你们，

请遵照执行。

海南省自然资源和规划厅

海南省农业农村厅

2021 年 8 月 2 日

(此件主动公开)

241

海南省农民建房办事指南

本指南所称的农民建房是指农村村民在其宅基地上建造

住宅房屋的建设活动。

本指南所称农村宅基地,是指农村村民用于建造住宅及其

生活附属设施的集体所有土地。

一、适用范围

适用对象：农村村民(具有农村集体经济组织成员资格的

人员)。

涉及办事事项：农村村民住宅用地审核、乡村建设规划许

可、确定农房设计方案、确定房屋四至、农房验收。

二、法律依据

办事事项

法律依据

1.《中华人民共和国土地管理法》第六

十二条第四款：农村村民住宅用地，由乡

（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用

农用地的，依照本法第四十四条的规定办理

农 村 村 民 宅

基地 审核 ( 含

审批手续。

资格审核)

2.《海南省农村宅基地管理试点办法》

第三章第九条:农村村民符合下列条件之一

的，可以在本村申请一处宅基地：

（一）本村农村集体经济组织成员、符

合达到法定婚龄或者已依法登记结婚的立

242

户条件且无宅基地的；

（二）因土地征收、实施村庄规划或者

村庄改造等拆迁、搬迁需要重新安排宅基地

的；

（三）经鉴定因自然灾害等不可抗力原

因导致宅基地不能使用的；

（四）现有房屋鉴定为危房或者户人均

占有建筑面积不足 20 平方米、住房困难，

需要拆除旧房、异地新建房屋，且同意退还

现有宅基地的；

（五）法律、法规规定的其他情形。

对前款第（一）项立户条件以外的情形，

确需以户申请宅基地的，可提交村民代表会

议集体讨论决定，并经乡镇人民政府审核后

公示认定。

3.《农业农村部自然资源部关于规范农

村宅基地审批管理的通知》第二条（一）：

明确申请审查程序。符合宅基地申请条件的

农户，以户为单位向所在村民小组提出宅基

地和建房（规划许可）书面申请。村民小组

收到申请后，应提交村民小组会议讨论，并

将申请理由、拟用地位置和面积、拟建房层

高和面积等情况在本小组范围内公示。公示

243

乡村建设

规划许可

无异议或异议不成立的，村民小组将农户申

请、村民小组会议记录等材料交村集体经济

组织或村民委员会（以下简称村级组织）审

查。村级组织重点审查提交的材料是否真实

有效、拟用地建房是否符合村庄规划、是否

征求了用地建房相邻权利人意见等。审查通

过的，由村级组织签署意见，报送乡镇政府。

没有分设村民小组或宅基地和建房申请等

事项已统一由村级组织办理的，农户直接向

村级组织提出申请，经村民代表会议讨论通

过并在本集体经济组织范围内公示后，由村

级组织签署意见，报送乡镇政府。

1.《中华人民共和国城乡规划法》第四

十一条：在乡、村庄规划区内进行乡（镇）

企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建

设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出

申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政

府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许

可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地

进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由

省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划

区内进行乡（镇）企业、乡村公共设施和公

益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占

244

用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中

华人民共和国土地管理法》有关规定办理农

用地转用审批手续后，由城市、县人民政府

城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可

证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划

许可证后，方可办理用地审批手续。

2.《农业农村部自然资源部关于规范农

村宅基地审批管理的通知》第二条（二）：

完善审核批准机制。市、县人民政府有关部

门要加强对宅基地审批和建房规划许可有

关工作的指导，乡镇政府要探索建立一个窗

口对外受理、多部门内部联动运行的农村宅

基地用地建房联审联办制度，方便农民群众

办事。公布办理流程和要件，明确农业农村、

自然资源等有关部门在材料审核、现场勘查

等各环节的工作职责和办理期限。审批工作

中，农业农村部门负责审查申请人是否符合

申请条件、拟用地是否符合宅基地合理布局

要求和面积标准、宅基地和建房（规划许可）

申请是否经过村组审核公示等，并综合各有

关部门意见提出审批建议。自然资源部门负

责审查用地建房是否符合国土空间规划、用

途管制要求，其中涉及占用农用地的，应在

245

办理农用地转用审批手续后，核发乡村建设

规划许可证；在乡、村庄规划区内使用原有

宅基地进行农村村民住宅建设的，可按照本

省（区、市）有关规定办理规划许可。涉及

林业、水利、电力等部门的要及时征求意见。

根据各部门联审结果，由乡镇政府对农

民宅基地申请进行审批，出具《农村宅基地

批准书》，鼓励地方将乡村建设规划许可证

由乡镇一并发放，并以适当方式公开。乡镇

要建立宅基地用地建房审批管理台账，有关

资料归档留存，并及时将审批情况报县级农

业农村、自然资源等部门备案。

3.《海南省村庄规划管理条例》第二十

四条：农村村民利用宅基地建设住宅的应当

符合村庄规划，并取得乡村建设规划许可

证。

4.《海南省村庄规划管理条例》第二十

五条：利用宅基地建设住宅的，应当经村民

委员会同意后，农村村民持宅基地用地批准

文件或者宅基地使用证明、建房申请审批表

等资料申请乡村建设规划许可证。对符合村

庄规划的，由乡镇人民政府在二十个工作日

246

确定房屋

四至

农房验收

内核发乡村建设规划许可证。

1.《农业农村部自然资源部关于规范农

村宅基地审批管理的通知》第二条（三）：

经批准用地建房的农户，应当在开工前向乡

镇政府或授权的牵头部门申请划定宅基地

用地范围，乡镇政府及时组织农业农村、自

然资源等部门到现场进行开工查验，实地丈

量批放宅基地，确定建房位置。

2.《海南省村庄规划管理条例》第二十

九条：宅基地使用权人建设住宅前，应当持

乡村建设规划许可证和宅基地用地批准文

件或者宅基地使用证明等，向乡镇人民政府

申请定位放线。

1.《农业农村部自然资源部关于规范农

村宅基地审批管理的通知》第二条（三）：

农户建房完工后，乡镇政府组织相关部门进

行验收，实地检查农户是否按照批准面积、

四至等要求使用宅基地，是否按照批准面积

和规划要求建设住房，并出具《农村宅基地

和建房（规划许可）验收意见表》。

2.《海南省农村宅基地管理试点办法》

第十三条农村村民建房，应当严格按照批准

的宅基地范围、面积、规划层数、高度及质

247

量标准进行施工，不得擅自变更或扩大建

设。

三、受理机构

乡(镇)人民政府、街道办事处。

村集体经济组织或者村民委员会可以为村民提供农村住

房建设有关审批、用地和规划核实手续等事项代办服务。

四、决定机构

乡(镇)人民政府、街道办事处：农村村民住宅用地审核(含

资格审核)、乡村建设规划许可、确定房屋四址、农房验收。

省自然资源和规划厅、省住房和城乡建设厅：提供一批农

村住房通用图集。

根据《海南省农村宅基地管理试点办法》规定，乡(镇)

人民政府、街道办事处可以受设市、县、区人民政府及其有关

部门委托实施相关行政许可。

五、申请条件

总体要求：申请人应当符合相关资格条件；农村住房建设

应当符合国土空间规划(含现行正在实施的各类法定规划)和

相关管制要求，科学选址，尽量利用村内原有宅基地、空闲地

以及其他存量建设用地、未利用地，不占或尽量少占耕地，不

得占用永久基本农田；位于各级自然保护区、国家公园、风景

名胜区或者历史文化名镇、名村、传统村落等区域的，应当符

合相关保护规划；从严控制农房占地面积、建筑面积、建筑层

248

数和总建筑高度，严格执行“一户一宅”制度，建新必须拆旧；

不得在地质灾害隐患点建房，严格控制地质灾害易发区和利用

山体切坡建房，确实无法避让的，应治理达到安全要求后方可

建造；涉及占用现状农用地的，由乡镇政府汇总后按批次向市

县政府申请办理农转用审批手续；无房户、危房户和符合社会

救助条件的申请人，可优先获得批准。

确需调整村庄规划的，依据《海南省村庄规划条例》第十

七条和《海南省村庄规划编制审批办法》第二十二条优化村庄

规划。

具体要求：由设市、县、区人民政府及其有关部门结合各

地实际制定并公布农民建房申请条件。

六、申请材料

阶段 事项

材料名称

材料形式

材料详细

要求

农村宅基地和建房

网 上 办

（规划许可）申请表

理：申请人在

农村宅基地使用承

网 上 提 交 申

农民

诺书

农户身份证明材料

请。

现 场 办

农民建

房审批

建房

建设工程设计方案

或者住宅设计图件（包

理：申请人线

下 提 交 书 面

括电子文件）

材料，由驻村

分 家 析 产 协 议 书

代 办 员 或 乡

249

（涉及分户的需提供）

原旧房拆除或收回

的，需提供旧房拆除、

旧 房 交 村 集 体 统 一 管

理、旧房调剂给其他村

民等证明原件一份（村

庄开发边界范围内原址

拆旧建新的可不提供证

明）

现有农村住房的产

权证明（已办理宅基地

及农房确权登记的需提

供）

耕地占用税缴款完

税证明（涉及占用耕地

的需提供）

行政处罚决定书、

罚没款票据原件或复印

件一份（涉及违法用地

的需提供）

农转用批准材料原

件或复印件一份，包括

补偿到位证明及相关税

250

内部共享

（镇）人民政

府、街道办事

处 代 办 服 务

员代为办理。

通 过 经

办 机 构 内 部

共 享 获 取 相

关信息。

费缴清凭证（涉及农用

地的需提供）

网 上 办

理：登录政务

农民建

确 定 房

服 务 网 提 交

房开工

查验

屋四至

预约申请


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共 享 获 取 相

关信息。

费缴清凭证（涉及农用

地的需提供）

网 上 办

理：登录政务

农民建

确 定 房

服 务 网 提 交

房开工

查验

屋四至

预约申请

预约

预约申请。

现 场 办

理：申请人提

交预约申请。

网 上 办

理：登录政务

服 务 网 提 交

农民建

房验收

农房

验收

预约申请

预约

预约申请。

现 场 办

理：申请人提

交预约申请。

七、申请表式样

根据《农业农村部 自然资源部关于规范农村宅基地审批

管理的通知》(农经发〔2019〕6 号)，结合海南实际，农民建

房申请表格分为农村宅基地和建房(规划许可)申请表、农村宅

基地使用承诺书。申请表式样详见附件 1、附件 2。

八、申请接收

251

材料齐全后在网上/线下申请。

九、办理流程

(一)农村村民向户口所在地的村集体经济组织或者村民

委员会提出建房书面申请，经村集体经济组织或者村民委员会

讨论通过并予以公示。

(二)经村集体经济组织或者村民委员会审核同意，并且公

示无异议的，向乡(镇)人民政府、街道办事处上报申请材料。

(三)市、县人民政府有关部门要加强对宅基地审批和建房

规划许可有关工作的指导，乡(镇)人民政府、街道办事处要积

极建立一个窗口对外受理、多部门内部联动运行的农村宅基地

用地建房联审联办制度。具体审批工作中，要审查申请人是否

符合申请条件、拟用地是否符合国土空间用途管控和宅基地合

理布局要求和面积标准、拟用地是否符合相关规划、宅基地和

建房(规划许可)申请是否经过村组审核公示等。符合条件的由

乡(镇)人民政府、街道办事处核准农村宅基地和建房(规划许

可)审批表(附件 3)并向申请人核发农村宅基地批准书(附件 4)

和乡村建设规划许可证(附件 5)。

(四)申请人取得农村宅基地批准书和乡村建设规划许可

证后，应预约申请放样。乡(镇)人民政府、街道办事处收到建

房村民的放样申请后，及时组织相关人员到现场进行开工查验，

实地丈量批放宅基地，确定建房位置。

(五)乡(镇)人民政府、街道办事处应当加强对农村住房施

工现场的监督巡查。建房村民(或代办员)应当将确定的基槽验

252

收、竣工验收时间事先告知或者经由村民委员会告知乡(镇)

人民政府、街道办事处。乡(镇)人民政府、街道办事处届时应

当派员到场监督并形成记录。

(六)农户建房完工后，乡(镇)人民政府、街道办事处组织

相关部门进行验收，实地检查农户是否按照批准面积、四至、

建筑高度等要求使用宅基地，是否按照批准面积和规划要求建

设住房，并出具《农村宅基地和建房(规划许可)验收意见表》

(附件 6)。通过验收的农户，应及时向不动产登记部门申请办

理不动产登记。

(七)乡(镇)人民政府、街道办事处负责将农村住房建设管

理中收集的资料整理归档，参照城市建设档案管理规定和标准，

加强农村住房建设档案管理并建立电子档案，并及时将审批情

况报县级农业农村、自然资源等部门备案。

十、流程图

详见附件 7-1、7-2。

十一、办理方式

材料齐全受理后办理。

十二、办结时限

自受理之日起至核发农村宅基地批准书和乡村建设规划

许可证，合计不超过 30 个工作日。

十三、收费依据及标准

不收费。

十四、行政相对人权利和义务

253

(一)符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可

的平等权利，行政机关不得歧视。

(二)行政机关依法作出不予行政许可书面决定的，应当说

明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉

讼的权利。

(三)行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系

的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害

关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听

证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日

内组织听证。

(四)申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关

材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。

十五、咨询途径

村集体经济组织、村民委员会，乡(镇)人民政府、街道办

事处。

十六、监督投诉渠道

设市、县、区、乡(镇)人民政府，属地农业农村、自然资

源、建设行政执法主管部门。

254

海南省自然资源和规划厅 海南省财政厅 海南省生态环境厅 关于印发《海南省矿山地质环境治理恢复基 金管理办法》的通知 琼自然资函〔2021〕482 号

各市、县、自治县自然资源和规划局、财政局、生态环境

局，洋浦经济开发区规划建设土地局、财政局、生态环境局：

为贯彻落实《财政部 国土资源部 环境保护部关于取消

矿山环境治理恢复保证金建立矿山环境治理恢复基金的指导

意见》( 财建〔2017〕638 号 )，按照省财政厅、原国土资源

厅、原环境保护厅转发三个部文件 ( 琼财建〔2018〕93 号 )

关于共同制定我省矿山环境治理恢复基金管理办法后发布实

施的要求，省自然资源和规划厅会同省财政厅、省生态环境厅

制定了《海南省矿山地质环境治理恢复基金管理办法》，现印

发给你们，请遵照执行。

海南省自然资源和规划厅

海南省财政厅

海南省生态环境厅

2021 年 3 月 19 日

（此件主动公开）

255

海南省矿山地质环境治理恢复基金管理办法

第一章 总 则

第一条 【目的】为规范矿山地质环境治理恢复基金管理，

督促采矿权人履行矿山地质环境保护与土地复垦义务，根据

《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》( 国

发〔2017〕29 号)、《财政部 国土资源部 环境保护部关于取

消矿山环境治理恢复保证金建立矿山环境治 理恢复基金的指

导意见》(财建〔2017〕638 号)和《矿山地质环境保护规定》

(自然资源部令第 5 号)、《土地复垦条例实施办法》( 国土资

源部令第 56 号)、《海南省矿产资源管理条例》等有关政策法

规要求，结合我省实际，制定本办法。

第二条 【适用范围】本办法适用于海南省行政区域内的

新建矿山和生产矿山。

第三条 【定义】本办法所称矿山地质环境治理恢复基金

( 以下简称基金 )，是指由采矿权人按照国家有关规定，在银

行设立基金账户，足额存入基金，实行专账核算，专项用于矿

山地质环境治理恢复与土地复垦的资金。

第四条【基金管理原则】基金按照企业所有、规范计提、

专款专用、动态监管的原则进行管理。

256

第二章 基金建立和计提

第五条 【基金账户设立】采矿权人应当在银行设立基金

账户，单独、据实反映基金的计提和使用情况。新建矿山应在

治理方案备案后 1 个月内建立基金账户，生产矿山应当在本

办法实施日之起 3 个月内建立基金账户。

第六条 【年度计提基金】采矿权人在开采服务年限内，

根据自然资源主管部门评审备案的矿山地质环境保护与土地

复垦方案( 以下简称《方案》)，将矿山地质环境治理费用和

土地复垦费用，实行一次核定、分年计提、逐年摊销。按照企

业会计准则等规定预计弃置费用，计入相关资产的入账成本。

根据当年发生的费用计入生产成本。同时，每年按照上年度实

际开采量与采矿权出让 储量比例计提基金，存入基金账户。

基金计提应在每年 1 月底完成。上年度无实际开采量的矿山不

计提基金。

年计提金额计算公式为：年计提金额 = 治理方案所确定

的矿山地质环境治理经费与土地复垦经费之和上年度实际开

采量采矿权出让储量。

第七条 【计提基金的《方案》要求】《方案》应明确预期

开采年限内矿山地质环境治理恢复与土地复垦实施进度及分

年度治理经费概算，概算应包含涨价预备费。未明确实施进度

及分年度治理经费概算的，采矿权人应及时对治理方案进行补

充完善，并将书面补充材料报矿山所在地市县自然资源主管部

257

门备案。

相关规定要求重新编制《方案》的，应当根据新批准的《方

案》和本办法规定重新计算计提金额， 在《方案》批准后 3 个

月内补足应计提基金差额。

第八条 【即将到期矿山基金计提】矿山剩余服务年限不

足 3 年的(含 3 年)，采矿权人应当依据《方案》核定尚需治理

经费的金额，一次性足额计提基金。

第九条 【基金计提报备】采矿权人应将计提基金存入基

金账户，同时向矿山所在地市县自然资源主管部门及同级财政

部门报备银行专户基金存款入账凭证和基金账户银行对帐单

等相关材料。

银行专户基金存款入账凭证作为采矿权人相关公示的主

要内容之一，接受社会监督。

第十条 【基金结转】基金计提后应及时用于矿山地质环

境治理恢复与土地复垦，不得挤占和挪用。按《方案》要求完

成年度治理任务后仍有结余的基金可以结转下年度使用。当基

金不足以完成年度治理任务时，资金不足部分由采矿权人自筹。

第十一条 【矿业权转让后基金建立】采矿权转让的 , 原

采矿权人的结余基金和矿山地质环境治理恢复与土地复垦的

责任和义务同时转移给受让人。转让后，受让人应履行主体责

任，承担矿山地质环境治理恢复与土地复垦的义务，并按本办

法重新设立基金账户、计提基金。

第十二条 【企业破产基金清算】采矿权人申请破产的，

258

已计提的基金不作为执行清偿债务的财产对象。申请破产企业

在存续期间未足额计提基金的，破产清算处置资产获得的资金

扣除安置职工所剩余资金依照相关规定优先补足未计提的基

金。申请破产企业或矿山地质环境治理恢复与土地复垦责任主

体应使用计提的基金，按《方案》履行矿山地质环境保护与土

地复垦义务。

第三章 基金使用

第十三条 【基金使用范围】基金由采矿权人专项用于以

下范围：

(一) 因矿产资源开采活动造成地面塌陷、地裂缝、崩塌、

滑坡、泥石流等矿山地质灾害的预防、治理及受危害群众财产

损失的赔偿及搬迁安置补偿 ;

(二) 因矿产资源开采活动造成地形地貌景观破坏的治理

恢复和预防措施支出 ;

(三) 因矿产资源开采活动造成地下含水层破坏的预防与

治理支出 ;

(四) 因矿产资源开采活动造成地表植被损毁预防和修复

治理支出 ;

(五) 矿区地质环境监测工程与监测工作支出 ;

(六) 采矿损毁土地的复垦支出 ;

(七) 因矿产资源开采临时使用林地期满后，恢复林业生

259

产条件的复垦费用支出 ;

(八) 其他需治理、复垦费用支出。

第十四条 【基金划转使用】采矿权人应当按照边开采，

边治理的要求开展矿山地质环境治理与土地复垦，相关费用可

从基金中适时划转使用，使用基金数额不得超过治理费用。但

矿山剩余服务年限不足 3 年的(含 3 年)，暂停基金划转使用。

采矿权人要完成全部矿山地质环境治理恢复工程后，向矿山所

在地市县自然资源主管部门提出验收申请。自然资源主管部门

收到验收申请后 15 个工作日内，组织相关监管单位进行现场

核查，经核查合格的，出具验收合格意见。采矿权人可凭验收

合格意见，从银行基金专户中根据完成治理工程量划转相应

90% 的基金存款，留 10% 作为后期养护专用经费，后期养护

专用经费在养护期满 1 年后经验收合格从银行基金专户划转。

第十五条 【停办、关闭、闭坑矿山结余基金的使用】矿

山企业在停办、关闭或者闭坑前应完成矿山地质环境治理恢复

并及时向自然资源主管部门申请验收。验收合格的，结余基金

由矿山企业按国家相关规定处理 ; 未验收通过的，结余基金

应当保留 , 采矿权人应当继续履行矿山地质环境保护与土地

复垦义务直至完成。

第四章 基金管理和监督

第十六条 【部门职责】自然资源主管部门、财政部门、

260

生态环境主管部门按各自职责进行监督管理。

市县自然资源主管部门负责会同同级生态环境部门每年

对采矿权人在基金的计提、使用及矿山地质环境保护与土地复

垦等方面工作进行指导和开展动态监管。

市县财政部门负责对基金制度执行情况进行指导和监督。

省自然资源主管部门、财政部门、生态环境主管部门按照

双随机、一公开的原则和各自职责对基金的管理使用情况开展

监管工作。

第十七条 【采矿权人职责】采矿权人应当建立矿山地质

环境治理恢复基金管理制度，规范基金管理，明确基金计提和

使用的程序、职责及权限，按规定计提和使用基金。基金使用

纳入矿山企业财务预算。基金的会计处理，应当符合国家统一

的会计制度规定。

第十八条 【基金使用年报制度】采矿权人应在每年 12

月 20 日前将该年度矿山地质环境治理恢复与土地复垦工程的

执行情况、基金计提与使用及下一年度计划使用情况等，书面

报告矿山所在地市县自然资源主管部门。

第十九条 【公示制度】采矿权人应当按规定将治理方案

执行情况、基金计提与使用情况列入矿业权人勘查开采信息公

示系统 , 及时向社会公示 , 接受社会监督。

第二十条 【法律责任】采矿权人有下列行为的，分类分

情况予以处置。

(一) 未按规定设立矿山地质环境治理恢复基金的，按照

261

《海南省矿产资源管理条例》第七十四条规定处罚。

(二) 未按规定计提矿山地质环境治理恢复基金的，按照

《矿山地质环境保护规定》第二十八条规定处罚。

(三) 采矿权人不按规定承担矿山地质环境治理恢复与土

地复垦义务或履行不到位、承担责任不足，县级以上自然资源

主管部门按照《海南省矿产资源管理条例》第七十五条规定处

罚。

(四) 采矿权人对自然资源主管部门依据本办法作出的责

令整改要求，采矿权人逾期不整改或整改不到位的，自然资源

主管部门按照《海南省自然资源领域市场信用监管实施办法》

规定处理。

(五) 采矿权人不按规定向自然资源主管部门提交年度实

施方案和书面报告的，或者拒不接受管理部门对矿山地质环境

治理恢复基金账户设立、计提、基金使用及采矿权人履行矿山

地质环境治理恢复与土地复垦义务情况检查的，由矿山所在地

市县级以上主管部门按照《海南省矿产资源管理条例》第七十

六条规定处罚，并通过矿业权人勘查开采信息公示系统进行公

示。

第五章 附 则

第二十一条 【解释部门】本办法由省自然资源和规划厅

会同省财政厅、省生态环境厅负责解释。

262

第二十二条 【施行时间】本办法自印发之日起施行，有

效期为 5 年。原《海南省国土环境资源厅关于加强矿山土地复

垦和环境保护恢复工作的通知》( 琼土环资矿字〔2004〕38 号)

同时废止。

263

海南省自然资源和规划厅 关于农村不动产确权登记历史遗留问题 处理意见的通知

各市、县、自治县自然资源和规划局，三沙市自然资源和规划

建设局，洋浦经济开发区规划建设土地局：

为妥善解决我省农村不动产确权登记历史遗留问题，切实

维护集体土地权利人的合法权益，促进和规范农村产权制度改

革，助力乡村振兴，根据《中华人民共和国物权法》《中华人

民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《不动

产登记暂行条例》《海南省土地权属确定与争议处理条例》等

法律法规规定，结合我省实际，现就我省农村不动产确权登记

有关问题通知如下：

一、明确农村不动产确权登记范围和基本工作原则

本意见所指农村不动产确权登记范围包括宅基地、集体建

设用地及地上房屋等建筑物、构筑物，不包括未建造房屋的宅

基地。

解决农村不动产历史遗留问题，应以土地使用权确权登记

为基础、房地一体确权登记为原则。对难以认定地上房屋等建

筑物、构筑物的规划合法性的，可单独对宅基地、集体建设用

地予以确权登记。

二、依法妥善处理宅基地取得相关问题

（一）依法认定农村宅基地的取得资格“户”。

264

农村集体经济组织成员，符合下列条件之一的，可以独立

作为“户”在本村申请宅基地确权登记：

1.已婚或达到法定结婚年龄的；

2.依法继承房屋及宅基地使用权的未成年人；

3.法律法规规定的其他情形。

对以上情形之外，确需以“户”申请宅基地的，可提交村

民代表会议集体讨论决定，并经乡镇人民政府审核后公示认定。

（二）妥善处理超面积使用宅基地问题。

1.经依法批准获得的宅基地，按批准文件确权登记。

2.1982 年 2 月 13 日《村镇建房用地管理条例》实施之前

建房占用的宅基地，至今未扩大用地面积的，按实际使用现状

面积确权登记。

3.1982 年 2 月 13 日至 1999 年 9 月 24 日《海南经济特区

土地管理条例》实施之前使用的宅基地，在 175 ㎡面积限额内

给予确权。超过面积限额部分在登记簿和不动产权证书记事栏

内注明，以后分户建房或者重新建设时，按照当地政府规定的

面积标准重新确权登记；或者按照宅基地有偿使用等规定处理

后予以确权登记。

4.1999 年 9 月 24 日之后使用的宅基地，在 175 ㎡面积限

额内给予确权。超过面积限额部分可按照宅基地有偿使用等规

定处理后予以确权登记，否则超过部分不予确权登记。

（三）依法处理“一户多宅”问题。

农村宅基地实行“一户一宅”。村民一户占用两处以上宅

265

基地且总面积超过 175 ㎡的，认定为一户多宅，总面积不超过

175 ㎡，不认定为一户多宅。对村民“一户一宅”之外的宅基

地，按以下原则处理：

1.村民合法继承房屋所取得的宅基地，造成“一户多宅”

的，予以确权登记。

2.村民合法购买房屋取得的宅基地，以及经农村集体组织

决定规划建设新村且在 2017 年 1 月 1 日《海南省人民政府办

公厅关于加强农村建设规划报建管理工作的通知》实施之前已

建设的房屋，但原有房屋（含“祖屋”）未拆除、腾退，造成

“一户多宅”的，可按照宅基地有偿使用等规定处理后，予以

确权登记。

3.符合分户建房规定而尚未分户的农村集体经济组织成

员，其实际使用的宅基地合计没有超过分户后用地合计面积标


key: chroma:document
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“一户多宅”的，可按照宅基地有偿使用等规定处理后，予以

确权登记。

3.符合分户建房规定而尚未分户的农村集体经济组织成

员，其实际使用的宅基地合计没有超过分户后用地合计面积标

准的，按照实际使用面积予以确权登记。

（四）依法维护农村妇女和进城落户农民宅基地权益。

农村妇女作为集体经济组织成员，享有平等的宅基地分配

权，其宅基地权益应记载到不动产登记簿及权属证书上。农村

妇女因婚嫁离开原农村集体经济组织，取得新家庭宅基地使用

权的，应依法予以确权登记，但不得再主张原农村宅基地使用

权。

农民进城落户，其原合法取得的宅基地使用权应予以确权

登记。

（五）依法维护非本集体经济组织成员宅基地权益。

266

1.非本农村集体经济组织成员因扶贫搬迁、地质灾害防治、

新农村建设、移民安置等按照政府统一规划和批准使用宅基地，

并经本农民集体三分之二以上成员或村民代表同意，在退出原

宅基地并注销登记后，依法确定新建房屋所占用宅基地使用权，

予以确权登记。

2.1982 年 2 月 13 日《村镇建房用地管理条例》实施之前，

非本农村集体经济组织成员原有的宅基地或合法取得（含合法

继承取得）房屋而占用的宅基地，范围在《村镇建房用地管理

条例》实施后至今未扩大的，可按实际使用面积予以确权登记；

扩大使用宅基地范围的，可按照宅基地有偿使用等规定处理后，

予以确权登记。

3.1982 年 2 月 13 日《村镇建房用地管理条例》实施之后，

非本农村集体经济组织成员原有的宅基地或因合法取得（含合

法继承取得）房屋而占用的宅基地，在 175 ㎡范围内确权登记。

如用地面积超过 175 ㎡的，超过面积限额部分，可按照宅基地

有偿使用等规定处理后，予以确权登记。

4.原集体经济组织成员户口迁离本村后，未经批准，回村

另外建设房屋或购买房屋所占用的宅基地，不予确权登记。

5.1999 年 5 月 6 日《国务院办公厅关于加强土地转让管

理严禁炒卖土地的通知》实施之后，城镇居民违反规定在农村

购买或违法建造的房屋和宅基地，不予确权登记。

6、非本农村集体经济组织成员在农村不动产确权登记发

证时，其不动产登记簿和不动产权属证书的附记栏应注记“该

267

权利人为非农村集体经济组织成员历史取得”。

（六）依法维护华侨、归侨宅基地权益。

对华侨、归侨原有或者合法继承的农村房屋，房屋产权没

有变化的，可以依法确定其房屋宅基地使用权；其宅基地已被

占用无法退回，归侨、华侨申请另外安排用地的，农村集体经

济组织应当优先予以安排。

三、依法妥善处理宅基地建房的规划合法性问题

（一）2008 年 1 月 1 日《城乡规划法》施行之前使用宅

基地建房的，办理不动产确权登记时可不审查是否符合规划。

（二）《城乡规划法》施行后使用宅基地建房的，符合当

时实施的土地利用总体规划、村庄规划或“多规合一”总体规

划之一的，可视为符合规划。

四、依法确定集体建设用地使用权，分类妥善处理集体

建设用地地上建筑物、构筑物的规划合法性问题

（一）1987 年《土地管理法》实施之前，使用集体土地

兴办乡（镇）村公益事业、公共设施和乡镇企业的，经所在农

民集体同意，报乡（镇）人民政府审核后，依法确定使用单位

集体建设用地使用权。

（二）1987 年《土地管理法》实施之后至 1999 年 1 月 1

日，使用集体土地兴办乡（镇）村公益事业、公共设施和乡镇

企业用地，由所在农民集体同意，经乡（镇）人民政府审核，

报县级人民政府批准后，确定使用单位集体建设用地使用权。

（三）1999 年 1 月 1 日之后办乡（镇）村公益事业、公

268

共设施和乡镇企业用地，应当依据县级以上人民政府依法批准

的用地文件进行确权登记。

（四）依法确定使用单位集体建设用地使用权的，地上所

建为公益事业、公共设施等建筑物、构筑物的，办理不动产确

权登记时可不审查是否符合规划。

（五）依法确定使用单位集体建设用地使用权且确定为经

营性集体建设用地的，审查地上房屋等建筑物、构筑物的规划

合法性时，应综合考虑建设当时有关城乡规划的法律法规规定

和规划覆盖情况，结合现行规划要求予以认定。可以认定的，

一并确权登记；难以认定的，不对地上建筑物、构筑物予以确

权登记。

五、依法妥善处理其他相关的历史遗留问题

（一）2017 年 1 月 1 日《海南省人民政府办公厅关于加

强农村建设规划报建管理工作的通知》实施之前建设的房屋等

建筑物、构筑物，凡是已核发了宅基地使用证或者土地来源合

法，且建设时符合本意见有关规划要求，用地在村庄或城镇建

设用地范围内，由申请人提交《保证质量安全具结书》，可按

使用现状办理房地一体的不动产确权登记。

如所建房屋等建筑物、构筑物不符合本意见有关规划要求

或者最新土地利用现状调查为非建设用地的，应按照“缺什么

补什么”的原则，按程序完善相关规划调整或用地手续后，予

以确权登记。

（二）2017 年 1 月 1 日至《海南省村庄规划管理条例》

269

实施前建设的房屋等建筑物、构筑物，凡是已核发了宅基地使

用证或者土地来源合法的，且建设时符合本意见有关规划要求，

用地在村庄或城镇建设用地范围内，由申请人提交《保证质量

安全具结书》，按照以下原则办理：

1、房屋等建筑物、构筑物在村庄建设用地范围内的，按

不超过 3 层、高度一般不超过 12 米内登记发证，超出部分在

登记簿和权属证书附记栏中注明，或者按照有偿使用等规定处

理后予以确权登记。

2、房屋等建筑物、构筑物在城镇建设用地范围内的，执

行所在城镇的规划或规划标准，符合要求的，予以确权登记发

证。

3、如所建房屋等建筑物、构筑物不符合本意见有关规划

要求或者最新土地利用现状调查为非建设用地的，应按照“缺

什么补什么”的原则，按程序完善相关规划调整或用地手续后，

予以确权登记。

（三）对于原已经依法确权登记发证的宅基地，界线没变

化的，不需再开展宅基地权籍调查，只需开展农房补充调查，

完成房地一体不动产登记。已依法确权登记的宅基地，本次调

查核实面积与发证面积不符的，可将宅基地的变更登记和房屋

的首次登记，一并申请办理。

（四）两户或两户以上农村村民共同使用一处宅基地的，

相关农户自行协商确定各自使用范围和面积。经协商能够确定

各户准确使用界线，按协商确定的界线分割单独确权登记。不

270

能确定使用界线但能明确各自分摊面积的，按共同共有办理确

权登记，并按协商确定的分摊面积在不动产登记簿和不动产权

属证书的附记栏注记。不能确定各户使用界线和分摊面积的，

直接按共同共有办理确权登记。

对本意见未明确解决措施的农村不动产确权登记历史遗

留问题，将根据我省农村土地制度改革的精神和实践需要另行

制定相应办法。各市县在执行本意见过程中，如发现重大问题

要及时报告。

本意见自发布之日起有效期 5 年。

海南省自然资源和规划厅

2020 年 7 月 16 日

（此件主动公开）

271

海南省自然资源和规划厅 关于规范住宅用地管理有关问题的通知

各市、县、自治县自然资源和规划局，洋浦经济开发区规划建

设土地局：

为贯彻落实《中共海南省委办公厅 海南省人民政府办公

厅关于建立房地产市场平稳健康发展城市主体责任制的通知》

（琼 办发〔2020〕12 号）、《海南省人民政府办公厅关于开

展安居型商品住房建设试点工作的指导意见》（琼府办〔2020〕

21 号）和《海南省人民政府办公厅关于解决全省基层教师和医

务人员住 房问题的指导意见》（琼府办〔2020〕22 号）精神，

做好新旧 住房体系分类衔接，进一步规范住宅用地计划管理、

地价管理、供应管理、用途变更、不动产登记等相关工作，现

就有关事项通知如下：

一、明确住宅用地分类体系

根据《中共海南省委办公厅 海南省人民政府办公厅关于

建 立 房 地产 市 场平稳 健 康发 展 城市主 体 责任 制 的通知 》

（琼 办发〔2020〕12 号），现有住房体系包括住房市场体系

与住房保障 体系，其中住房市场体系具体包括市场化商品住房

和市场化租赁住房，住房保障体系具体包括安居型商品住房和

公共租赁住房。公共租赁住房、安居型商品住房、市场化租赁

住房、市场化商品 住房用地性质为城镇住宅用地。有条件的市

县，可结合农村集体 建设用地入市交易有关规定，使用集体建

272

设用地建设市场化租赁住房。

二、实行差别化用地计划管理

严格执行省委、省政府关于房地产的调控政策，坚持“房

住 不炒”的定位，对市场化商品住房用地实行年度计划指标

管理，未纳入年度商品住宅用地计划指标管理的，不得供地。

公共租赁住房、市场化租赁住房、安居型商品住房、列入省棚

改计划的棚 户区改造项目中在拆除旧房的原址上建设的商品

住宅项目、征地及拆迁补偿安置住宅项目不受商品住宅用地计

划限制。

已办理农用地转用及土地征收审批手续的地块，若批复文

件 明确土地用途为住宅类用途的，各市县可按规定供应土地用

于公共租赁住房、市场化租赁住房、安居型商品住房；若批复

文件明确土地用途为其他非住宅类用途，因规划调整需要改变

为住宅类 用途的，各市县经报原用地批准机关同意后，可供应

土地用于公共租赁住房、市场化租赁住房、安居型商品住房。

三、实行差别化地价管理

鼓励发展租赁型住宅，在新一轮产业用地基准地价标准出

台 前，市场化租赁住房用地基准地价可按现行商品住宅基准

地价的 60%执行。安居型商品住房用地底价可按不低于所在级

别商品住宅用地基准地价的 70%确定。

四、实行差别化用地供应方式

政府投资的公共租赁住房用地可采取划拨方式供应土地；

安 居型商品住房应采取“限房价、竞地价”，通过招拍挂方式出

273

让；市场化商品住房用地应通过公开竞价方式出让；市场化租

赁住房 可根据省住房城乡建设厅、省自然资源和规划厅、省

财政厅等 9 部门联合印发的《关于支持和规范住房租赁市场发

展的通知》（琼建房〔2019〕116 号）有关要求，分类采取招拍

挂出让、协议出 让、先租后让的方式供应土地。征地及拆迁补

偿安置住宅可采取划拨方式供应土地。

各类住房用地供应前，应在出让公告中明确住房类型。严

禁 借安居型商品住房的名义，变相实施福利分房或商品房开

发。安 居型商品住房用地在供应之前，应根据市县住建（房管）

部门牵头制定的项目实施方案，将销售对象、销售价格、建设

管理等要 求，作为项目土地出让条件载入招拍挂交易文件，并

在土地成交 后，纳入与土地竞得人签订的土地出让合同中。

五、规范土地用途变更管理

土 地 使 用 权 人 应严 格 按 照 土 地 合同 约 定 的 用 途 开发

利 用 土 地，禁止其他用途的土地改变用途用于市场化商品住

房和安居型商品住房开发。其他用途的土地，在符合规划的前

提下，经评估 并足额补交差价后，可根据实际需要改变用途用

于市场化租赁住房，不需收回重新招拍挂。鼓励利用已供未用

的存量商品住宅用地建设市场化租赁住房、安居型商品住房，

或将存量商品住宅转 型为市场化租赁住房、安居型商品住房。

六、规范不动产登记管理

各市县自然资源和规划部门在核发公共租赁住房、市场化

租 赁住房、安居型商品住房项目不动产权证时，须注明住房

274

类型，并将相关限制条件一并备注。安居型商品住房在封闭流

转期内确 需转让的，转让后的不动产权证上仍需备注相关限

制条件；符合上市交易条件转让的，转让后的不动产权证上可不

再备注相关限制内容。

七、本通知自发布之日起施行

275

海南省人民政府办公厅 关于开展安居型商品住房建设试点工作的 指导意见（2020 年）

各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位:

为建立健全住房市场体系和住房保障体系，妥善解决好本

地居民住房问题，提升本地居民获得感、幸福感，根据我省关

于建立房地产市场平稳健康发展城市主体责任制的有关要求，

经省政府同意，决定在海口市、三亚市、儋州市、五指山市、

定安县、陵水黎族自治县开展安居型商品住房建设试点，为做

好试点工作，现提出以下意见。

一、房屋定义

安居型商品住房是指限定销售对象、销售价格、套型面积

和转让条件，采取政府主导、市场化运作方式建设，面向符合

条件的居民家庭销售的具有政策保障性质的商品住房。

二、销售对象

安居型商品住房面向符合条件的本市县居民家庭和引进

人才供应。

(一)在本市县城镇从业的居民家庭，符合以下条件之一的，

可购买安居型商品住房。

1.本意见印发之日前已在本市县城镇落户，其家庭成员

(含本人、配偶及未成年子女，下同)在本省城镇无住房和无购

房记录的，或在本省城镇拥有 1 套住房且人均住房面积低于本

276

市县城镇居民家庭人均住房面积的。

2.本意见印发之日后在本市县城镇落户，其家庭成员在本

市县累计缴纳 36 个月及以上个税和社保，累计实际居住 540

天及以上，且在本省城镇无住房和无购房记录的，或在本省城

镇拥有 1 套住房且人均住房面积低于本市县城镇居民家庭人

均住房面积的。

3.未在本市县城镇落户，其家庭成员在本市县累计缴纳

60 个月及以上个税和社保，累计实际居住 900 天及以上，且

在本省城镇无住房和无购房记录的。

(二)在本市县城镇从业的引进人才，符合以下条件之一的，

可购买安居型商品住房。

1.已在本市县城镇落户，本人在本市县累计缴纳 24 个月

及以上个税和社保，累计实际居住 360 天及以上，且其家庭成

员在本省城镇无住房和无购房记录的，或在本省城镇拥有 1

套住房且人均住房面积低于本市县城镇居民家庭人均住房面

积的。

2.未在本市县城镇落户的各类引进人才，本人在本市县累

计缴纳 36 个月及以上个税和社保，累计实际居住 540 天及以

上，且其家庭成员在本省城镇无住房和无购房记录的。

3.由省外整体迁入海南的企业总部或区域总部的随迁员

工，本人在本市县累计缴纳 12 个月及以上个税和社保，累计

实际居住 180 天及以上，且其家庭成员在本省城镇无住房和无

购房记录的，或在本省城镇拥有 1 套住房且人均住房面积低于

277

本市县城镇居民家庭人均住房面积的。

4.经认定的综合型总部企业，符合我省规定的引进人才标

准的员工，本人在本市县累计缴纳 12 个月及以上个税和社保，

累计实际居住 180 天及以上，且其家庭成员在本省城镇无住房

和无购房记录的。

5.经认定的区域型总部、高成长型总部、跨国公司地区总

部、国际组织(机构)地区总部或重大招商项目单位，具有全日

制本科及以上学历，或具有中级及以上专业技术职称、技师及

以上职业资格或执业资格的员工，本人在本市县累计缴纳 12

个月及以上个税和社保，累计实际居住 180 天及以上，且其家

庭成员在本省城镇无住房和无购房记录的。

6.经认定的高层次人才、急需紧缺人才，以及聘期在 3

年以上且已在本市县服务 1 年以上的柔性引进高层次人才，本

人在本市县累计缴纳 12 个月及以上个税和社保，累计实际居

住 180 天及以上，且其家庭成员在本省城镇无住房和无购房记

录的。

7.公开招录、公开选调、调任、转任到本市县(含中央驻

琼单位和省直单位)的公务员，以及通过公开招聘或组织调动

等形式进入本市县事业单位(含中央驻琼单位和省直单位)、法

定机构的工作人员，本人在本市县累计缴纳 12 个月及以上个

税和社保，累计实际居住 180 天及以上，且其家庭成员在本省

城镇无住房和无购房记录的。

本地居民家庭和引进人才申请购买安居型商品住房，申请

278

人须具备上述购房资格条件，其中，实际居住时间按应缴纳个

税和社保时间的一半计算。本意见印发之日前，缴纳个税和社

保时间已达到上述要求的，不再核实实际居住时间;未达到上

述要求的，须核实本意见印发之日后缴纳个税和社保时间对应

的实际居住时间。

上述住房，包括商品住房、自建住房、征收安置住房等，

含二手房、已转让的住房。已购买政策性住房(含房改房、集

资合作建房、经济适用住房、限价商品住房、涉公商品住房)

的居民家庭，不得再申请购买安居型商品住房。

三、销售价格

安居型商品住房的销售均价，原则上按本市县城镇居民家

庭房价收入比不超过 10 倍确定，或不超过本市县上年度商品

住房销售均价的 60%，具体由试点市县根据实际情况确定。

四、项目选址和规划建设

安居型商品住房项目应选址在城区内交通便捷、生活便利

和配套设施完善的区域，并综合考虑“职住结合”等因素。安

居型商品住房套型建筑面积原则上不超过 100 平方米，并实行

全装修和采取装配式建筑的方式建造。

安居型商品住房项目建设要严格按照《海南省人民政府关

于加强新建住宅小区配套公共服务设施建设管理的意见》(琼

府〔2017〕96 号)要求，配套建设教育、医疗卫生、商业服务、

文化体育等公共服务设施和水、电、路、气、光等“五网”基

础设施。配套的基础设施和公共服务设施要与主体工程同步规

279

划、同步建设、同步验收、同步交付使用。

新出让土地建设的安居型商品住房实行现房销售制度，按

《商品房销售管理办法》(原建设部令第 88 号)有关规定执行。

五、轮候管理

试点市县可根据安居型商品住房申请对象家庭住房、收入、

落户时间、缴纳个税和社保时间、婚姻、子女、代际等因素合

理确定轮候规则和轮候顺序，对无房家庭、低收入家庭、落户

时间长、工作生活时间长、已婚、子女较多、多代家庭等给予

优先安排。

六、登记管理


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理确定轮候规则和轮候顺序，对无房家庭、低收入家庭、落户

时间长、工作生活时间长、已婚、子女较多、多代家庭等给予

优先安排。

六、登记管理

市县自然资源规划、住建等部门在核发安居型商品住房项

目建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、现售备案表、

不动产权证时，须注明项目类型为安居型商品住房。

七、转让管理

安居型商品住房在一定年限内(即不符合上市交易条件时)

实行封闭式流转制度，每个家庭只能购买 1 次且只能购买 1

套。达不到上市交易条件的安居型商品住房，封闭流转期间，

确需转让的，买受人须符合安居型商品住房购房条件。购房人

自购房合同网签备案之日起，累计在本省缴纳个税和社保满

15 年，或达到法定退休年龄且购房合同网签备案时间满 10 年

的，可以上市交易。

上市交易的增值收益，由购房人与政府按比例分成，政府

分成比例按照原购房价格优惠比例，以及符合上市交易条件后

280

的住房持有年限扣减额度确定(每年按 1%扣减)。原购房价格

优惠比例按原购房价格与购房时商品住房市场价格的比例确

定。购房时商品住房市场价格参考同区域同类型商品住房市场

均价确定，并在购房合同中具体明确。

八、政策支持

安居型商品住房项目用地性质为城镇住宅用地，鼓励利用

已供未用的存量商品住宅用地建设安居型商品住房，或将存量

商品住宅转型为安居型商品住房。对需要新出让住宅用地建设

安居型商品住房的，在供应住宅用地时，要优先保障安居型商

品住房用地供应，专项用于安居型商品住房建设，并采取“限

房价、竞地价”，通过“招拍挂”的方式出让。安居型商品住

房建设不受本市县年度商品住宅实施计划限制。鼓励金融机构

向安居型商品住房项目发放开发贷款，并在贷款额度、贷款期

限、贷款利率等方面给予支持和优惠。

九、其他要求

试点市县要结合本地实际，于今年 5 月 15 日前制定试点

建设安居型商品住房具体实施方案，明确项目选址、建设规模、

建设时限、销售对象、销售价格、操作程序等具体内容，报省

住房城乡建设厅、省自然资源和规划厅备案后实施，加快推进

安居型商品住房建设试点。同时，请认真开展本市县住房状况

调查摸底，摸清当地住房需求情况，根据实际需求编制住房发

展“十四五”规划和年度建设计划，并明确安居型商品住房等

各类住房供应比例，报经省政府批准后公布实施，分期分批、

281

分区域、分步骤组织实施安居型商品住房建设。

对基层教师和医务人员等特殊群体住房安排另行规定。

本指导意见由省住房城乡建设厅负责解释。试点市县在实

施过程中如遇有重大问题，要及时向省政府报告。

282

海南省自然资源和规划厅 关于印发《海南省村庄规划编制审批办法 （试行）》的通知 （琼自然资规划[2020]368 号）

各市、县、自治县自然资源和规划局，三沙市自然资源和

规划建设局，洋浦经济开发区规划建设土地局：

现将《海南省村庄规划编制审批办法（试行）》印发给你

们，请认真贯彻执行。在执行过程中积极总结经验，遇到问题

及时报告省厅。

附件：海南省村庄规划编制审批办法（试行）

海南省自然资源和规划厅

2020 年 12 月 4 日

283

海南省村庄规划编制审批办法（试行）

第一章 总 则

第一条 为规范村庄规划编制和审批工作，根据《海南省

村庄规划管理条例》

等有关法律法规，结合本省实际，制定本办法。

第二条 在本省行政区域内村庄规划的编制和审批，应当

遵守本办法。

城镇、产业园区（包含旅游度假区）开发边界内的村庄，

纳入城镇、产业园区（包含旅游度假区）规划管理。

第三条 村庄规划是村域开展国土空间开发保护、实施国

土空间用途管制、核发建设项目规划许可、进行各项建设等的

法定依据，除村庄规划外不再另行编制其他村庄空间类规划。

第四条 编制村庄规划，应坚持以人民为中心的思想，坚

持村民主体地位，解决突出问题，体现生态文明和“多规合一”

要求，引导基础设施和公共服务设施高效配套，突出海南地域

文化特色，按照“宜简则简、急用先行”的原则，确保规划务

实、管用、可操作、能落地。

第二章 工作组织

第五条 市、县、自治县人民政府应当统筹本行政区域内

284

村庄规划的制定实施，负责对村庄分类、分批编制计划进行统

筹安排。

乡镇人民政府负责本行政区域内村庄规划的组织编制工

作。

村民委员会在村庄规划编制全过程中应充分发挥带头作

用，协同村庄规划编制单位，组织动员村民积极参与村庄规划

工作，应将经批准的村庄规划纳入村规民约。

第六条 乡镇人民政府在组织编制村庄规划前，应依据《海

南省村庄规划管理条例》《海南省村庄规划编制技术导则（试

行）》，对已编制村庄规划的目标定位、规划范围、规划内容、

实施情况等开展评估。

符合规定的，经市、县、自治县人民政府同意后，可以不

再另行编制村庄规划；不符合规定的，应当依法修编或者另行

编制。

第七条 承担村庄规划编制的单位，应组建经验丰富、技

术过硬、包含城乡规划和土地利用规划等多专业技术人员的规

划编制团队。

村庄规划编制单位应注重深入开展驻村调研，原则上驻村

工作时间累计不低于 20 天；驻村工作期间应详细填写驻村工

作日志，采取多种方式，全面收集基础资料，准确掌握村庄实

际情况和村民需求。

285

第三章 规划编制

第八条 编制村庄规划，应当遵守国家和本省有关标准和

技术规范，符合相关技术要求，依据上位规划，采用符合规定

的国土空间利用现状数据，调查了解和充分考虑村民意愿，听

取有关部门和专家意见，衔接相关专项规划并将专项规划主要

空间内容纳入村庄规划。

第九条 村庄规划以一个或几个相邻行政村为单元组织编

制，规划范围包括行政村村域全部国土空间。

规划目标年应与上位规划保持一致；近期规划期限可根据

实际情况确定，一般为 3-5 年。

第十条 编制村庄规划，应当按照本省村庄规划编制技术

要求，坚持因地制宜、分类编制，根据实际情况确定村庄规划

编制的内容和深度。

第十一条 村庄规划中下列内容应作为强制性内容，在规

划成果中应有明确、规范的表述，并提出相应的管制规则：

（一）上位规划确定的生态保护红线面积、永久基本农田

保护面积、建设用地总规模等约束性指标；

（二）上位规划确定的生态保护红线、永久基本农田控制

线，以及村庄规划划定的乡村历史文化保护线、灾害影响与安

全防护范围线等控制线（区）；

（三）村庄规划中确定的集体经营性建设用地用途、强度

等地块规划条件；

286

（四）其他国家和本省明确要求作为村庄规划强制性内容

的。

第十二条 村庄规划可以预留不超过 5%的建设用地机动

指标，用于农村村民住宅、乡村公共设施、公益事业建设和产

业发展。机动指标使用不得占用永久基本农田、生态公益林和

生态保护红线。

对一时难以明确具体用途的建设用地，可作为留白用地，

暂不明确规划用地性质。

第十三条 有全域土地综合整治需求的村庄应科学编制村

庄规划，将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块，相关

内容应符合全域土地综合整治的要求。

经批准同意的全域土地综合整治实施方案，应当纳入村庄

规划。

第十四条 村庄规划成果的表达应当简洁、清晰、规范，

根据实际需求可选择简明性规划成果或综合性规划成果。简明

性规划成果宜采用“前图后则”（即规划图表+管制规则）的形

式；综合性村庄规划成果应包括文本、图件和附件。在编制村

庄规划时，应同步建立村庄规划数据库。

第四章 规划审批

第十五条 村庄规划应当按照以下流程依法报批：

（一）村庄规划在报送审批前，乡镇人民政府应当依法在

287

村内公示村庄规划草案，公示的时间不得少于三十日；并可采

取听证会、论证会或者其他方式公开征求有关部门、专家和公

众意见。

（二）村民委员会对公示修改完善后的村庄规划草案进行

审议，形成审议意见；村民会议或者村民代表会议对村庄规划

草案及村民委员会审议意见讨论，并应当经到会村民或者村民

代表过半数同意后形成决议。

（三）经村民会议或者村民代表会议审议同意的村庄规划

草案，由乡镇人民政府报上一级人民政府审批。

第十六条 乡镇人民政府组织编制的村庄规划报送审批时，

应当报送下列材料：

（一）村庄规划成果（纸质、电子版）；

（二）村民委员会审议意见；

（三）村民会议或村民代表会议同意的决议；

（四）征求意见采纳情况；

（五）其他有关附件。

第十七条 除依法不予公开内容外，村庄规划经批准之日

起二十个工作日内，乡镇人民政府应当通过在村庄张贴、网络

发布等多种方式依法公布。

乡镇人民政府应当加强村庄规划的宣传普及，向村民委员

会提供全套规划成果，供村民查阅。

第十八条 村庄规划依法批准或者决定之日起三十个工作

日内，乡镇人民政府应当将村庄规划成果汇交市、县、自治县

288

人民政府自然资源和规划主管部门，纳入国土空间规划综合信

息管理平台。

第十九条 经依法批准的村庄规划未经法定程序不得修改，

确需修改和优化的情形应符合《海南省村庄规划管理条例》第

十六条、第十七条规定，按照修改内容分为村庄规划修改和村

庄规划优化。

村庄规划修改和优化应当调查了解和充分考虑村民意愿，

村民、村民小组、村民委员会可向乡镇人民政府提出修改和优

化村庄规划的建议。

第二十条 涉及修改村庄规划强制性内容的，乡镇人民政

府应向原审批机关提出修改申请，经同意后方可编制修改方案。

修改后的村庄规划依照原审批程序依法报批，并重新公布汇交。

村庄规划修改涉及市、县、自治县国土空间总体规划强制

性内容的，应当先修改市、县、自治县国土空间总体规划。

第二十一条 乡镇人民政府向原审批机关提出修改申请，

应当报送下列材料：

（一）申请对村庄规划进行修改的报告，包括规划修改的

原因、依据、主要内容等；

（二）村民委员会审议意见；

（三）其他有关附件。

第二十二条 乡镇人民政府可以对除涉及村庄规划强制性

内容以外的村庄用地布局、村庄开发边界等村庄规划内容进行

优化。具体优化范围由市、县、自治县人民政府依据市、县、

289

自治县国土空间总体规划确定。

依前款规定优化村庄规划的，经村民委员会审议通过后，

乡镇人民政府方可组织编制优化调整方案，并依法在村内公示，

公示的时间不得少于三十日。

经村民委员会审议和村民会议或者村民代表会议审议同

意后，乡镇人民政府方可作出将优化调整方案纳入村庄规划的

决定，报原审批机关备案，并按规定程序依法公布汇交。

第二十三条 乡镇人民政府优化村庄规划报原审批机关备

案，应报送下列材料：

（一）乡镇人民政府将优化调整方案纳入村庄规划的决定；

（二）村庄规划优化调整方案（纸质、电子版）；

（三）村民委员会审议意见；

（四）村民会议或者村民代表会议同意的决议；

（五）征求意见采纳情况；

（六）其他有关附件。

第五章 附 则

第二十四条 本办法由海南省自然资源和规划厅负责解释。

第二十五条 本办法自印发之日起施行。国家或上级部门

发布相关政策或法律文件对编制和审批村庄规划另有规定的，

从其规定。

290

海南省自然资源和规划厅 关于进一步加强和规范新建居住建筑高度 管控工作的指导意见 琼自然资函〔2018〕820 号

各市、县、自治县、洋浦经济开发区规划委员会，三沙市海洋

国土资源规划环保局：

近年来，各市县认真贯彻落实《中共海南省委 海南省人

民政府关于加强城镇规划建设管理工作的实施意见》（琼发

〔2016〕23 号 ）、《海南省人民代表大会常务委员会关于实施

海南省总体规划的决定》（2018 年 4 月 3 日海南省第六届人

民代表大会常务委员会第三次会议通过）、《海南省人民政府关

于加强城市设计和建筑风貌管理的通知》（琼府〔2017〕15 号）

和《海南省总体规划（空间类 2015-2030）》的要求，加强居

住建筑高度管控，初步扭转了建筑高度失控的局面。但是在实施

居住建筑高度管控工作中，部分市县反映因历史遗留问题复杂、

管控要求适用范围界定不够清晰、覆盖不全面等，制约了相关管

控要求的实施。综合各市县实际情况及相关部门的意见建议，经

研究并报省政府同意，现就居住建筑高度管控工作提出以下意见：

一、进一步明确新建居住建筑高度管控的有关要求

（一）海口市主城区 ( 包括长流组团、江东组团、中心组

团开发边界范围 )、三亚市主城区（包括海棠湾片区、中心城

区、红塘湾片区、崖州湾科技城开发边界范围），执行居住建

291

筑高度不超过 80 米的管控要求。儋州市主城区（包括那大镇

区、白马井滨海新城开发边界范围）、琼海市主城区（即嘉积

镇区开发边界范围）执行居住建筑高度不超过 60 米的管控要

求。其他设市城市和县城镇开发边界范围内，执行居住建筑高

度不超过 45 米的管控要求；陵水英州镇及新村镇、乐东九所

镇、澄迈老城镇开发边界范围内参照县城镇管控。其他乡镇开

发边界范围内，执行居住建筑高度不超过 20 米的管控要求。

乡村开发边界范围内，执行居住建筑高度不超过 12 米的管控

要求。

（二）旅游度假区开发边界范围内，执行居住建筑高度不

超过 24 米的管控要求。除旅游度假区外，其他产业园区内配

套的居住建筑高度按以下规定执行：国家级产业园区、省政府

明确的省级重点产业园区，以及在主城区、县城镇开发边界范围内

设置的产业园区，按所在市县的主城区（县城镇）居住建筑高度管

控要求执行，洋浦经济开发区居住建筑高度按儋州市主城区管

控要求执行。在特色产业小镇和其他乡镇镇区开发边界内设置

的产业园区，以及独立设置的产业园区，其配套居住建筑高度

管控按照不高于 20 米执行。

二、积极稳妥解决历史遗留居住建筑高度管控问题

（一）对因历史原因不符合居住建筑高度管控有关要求的

建设项目 , 有下列情形之一的，经市县规划主管部门论证 ,

已批准的修建性详细规划或报建方案对城镇、旅游度假区景观

风貌影响不大的，可以继续按照已批准的修建性详细规划或报

292

建方案实施；对景观风貌影响较大的，市县规划主管部门应当

积极主动地与项目开发主体协商，按照《关于加强城市设计和

建筑风貌管理的通知》要求优化项目报建方案。

1、项目用地位于主城区及县城镇、其他乡镇开发边界范

围内，2017 年 2 月 20 日前已经取得国有土地使用权证（或

不动产权证）且修建性详细规划已依法批准 , 或已经取得建

设工程规划许可证的建设项目；

2、项目用地位于旅游度假区范围内，2018 年 4 月 3 日前

已经发布土地出让公告或取得国有土地使用权证（或不动产权

证）且修建性详细规划已依法批准 , 或已经取得建设工程规

划许可证的建设项目。

（二）项目用地位于旅游度假区范围内，2018 年 4 月 3

日前已发布土地出让公告或者取得国有土地使用权证（或不动

产权证），但未取得修建性详细规划批复、也未取得《建设工

程规划许可证》的建设项目，建筑高度按照以下要求管控：土

地出让合同或划拨决定书、控制性详细规划中的建筑限高均在

45 米以上的，可按照不高于 45 米实施限高管控；土地出让

合同或划拨决定书中的建筑限高在 45 米以上、控制性详细规

划中的建筑限高在 45 米以下的，按照控制性详细规划的限高

执行；土地出让合同或划拨决定书中，建筑限高在 45 米以下，

控制性详细规划中的建筑限高在 45 米以上的，按照土地出让

合同或划拨决定书中确定的建筑限高实施管控；土地出让合同、

划拨决定书和控制性详细规划中建筑限高均在 45 米以下的，

293

按照较低建筑限高管控；土地出让合同或划拨决定书中未明确

建筑限高的，按照 24 米实施建筑限高管控。

（三）建设项目虽未取得修建性详细规划批复，但其修建

性详细规划或设计方案已经市县城乡规划委员会审议通过，且

部分建筑已依据修建性详细规划办理报建手续并取得《建设工

程规划许可证》的，可按照本条第（一）项执行。各市县在办

理报备手续时，应当在报备文件中予以说明并提供有关证明材

料。

（四）各市县在处理历史遗留问题时，因实施新的建筑高

度管控要求确需调整项目建筑密度控制指标的，可以在科学论

证的基础上按照有关规定进行调整。

三、抓紧控制性详细规划修编工作

各市县要抓紧推动城镇、旅游度假区、产业园区、特色产

业小镇及其他乡镇开发边界的总体规划和控制性详细规划编

制（修编）工作，在规划编制工作中认真贯彻落实《中共海南

省委 海南省人民政府关于加强城镇规划建设管理工作的实施

意见》（琼发〔2016〕23 号 ）、《海南省人民政府关于加强城

市设计和建筑风貌管理的通知》（琼府〔2017〕15 号 ）等文

件及《海南省总体规划（空间类 2015-2030）》对建筑高度等

各方面管控要求。严格依据新修编的控制性详细规划提供建

设用地规划条件，办理行政审批和行政许可手续。未完成控制

性详细规划编制（修编）的城镇、旅游度假区和产业园区，除

港口、码头、道路等重要基础设施项目和省政府批准的重大项目、

294

重点项目外，暂停该区域供地审批。

295

海南省自然资源和规划厅

2018 年 12 月 28 日

海南省人民政府关于印发 海南省垦区建房管理办法的通知

各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：

现将《海南省垦区建房管理办法》印发给你们，请认真贯

彻执行。

海南省人民政府

2019 年 8 月 5 日

（此件主动公开）

296

海南省垦区建房管理办法

第一章 总 则

第一条 为规范海南垦区范围内建设职工、居民自住住房


key: chroma:document
string_value:
彻执行。

海南省人民政府

2019 年 8 月 5 日

（此件主动公开）

296

海南省垦区建房管理办法

第一章 总 则

第一条 为规范海南垦区范围内建设职工、居民自住住房

的管理，严格保护和合理利用垦区国有土地资源，保障垦区企

业、职工及居民合法权益，根据有关法律、法规及政策规定，

结合我省实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于垦区职工、户籍在垦区的居民新建、

扩建、改建和重建自住住房的管理。

第三条 垦区建房包括集中建房和个人建房。集中建房是

指海南省农垦投资控股集团有限公司（以下简称海垦集团）及

其二级企业组织职工、居民集中建设保障性住房的行为。个人

建房是指垦区职工、居民建造唯一自住住房的行为。

第四条 垦区建房以集中建房为主，个人建房为辅。除了

符合市县总体规划的原址改建、重建，以及并场队和难侨队职

工或居民可以审批个人建房外，垦区原则上实行集中统一规划

建设保障性住房。

第五条 垦区建房应当坚持安全、适用、经济和美观的原

则，应符合规划、节约用地、注重防灾、安全施工、保护环境，

体现地域特色，注重加强建筑风貌管控引导。

第六条 市县政府对本行政辖区垦区建房管理负总责；市

县自然资源和规划部门负责垦区建房规划、用地等审批管理；

297

市县住房城乡建设（住房保障与房产管理）部门负责编制并督

促建设计划实施、建设审批和监管；发改、财政等部门按各自

职责做好有关工作；垦区所属乡镇（区）政府负责年度计划申

报、人员资格审核等具体事务，乡镇（区）政府可委托农场居

实施具体事务。

海垦集团及其垦区二级企业共同配合市县政府和部门做

好垦区建房协调、督促、指导工作。垦区二级企业负责建房资

格初审报送。

第二章 规划和用地

第七条 垦区建房应当符合市县总体规划和垦区产业规划，

严格遵循“先规划、后建设”原则，不符合规划的不得审批垦

区建房。垦区场部建房必须符合所在场部控制性详细规划。

城镇、产业园区、旅游度假区等重点管控区范围内的垦区

建房必须同时符合相关规划管控要求。

第八条 垦区集中建房或者个人建房所占用土地属于国有

土地。

垦区建设的住房不得对外销售或转让。确因需要退出的，

由垦区二级企业按规定回购，统一管理、统一分配。

第九条 垦区建房严格执行“一户一宅” 制度，符合条

件的一户职工、居民只能使用一处住宅用地或者购买一套保障

性住房。

298

第十条 垦区职工、居民个人新建、扩建住房，每户住宅

用地面积原则上不得超过 120 平方米，楼层不得超过三层，高

度不超过 12 米；对并场队可根据土地资源状况、申请人的人

口等情况适当放宽，但每户住宅用地面积最多不得超过 175

平方米。

集中建房的应符合我省居住建筑高度管控要求，连队区域

参照乡村居住建筑高度管控原则不超过 12 米，场部区域参照

乡镇居住建筑高度管控原则不超过 20 米，每户建筑面积参照

保障性住房有关规定。

第十一条 垦区建房应当充分利用存量建设用地，确需使

用新增建设用地的，应遵循节约集约利用原则，依法办理农用

地转用等审批手续。

第十二条 垦区职工、居民个人建房可选用省和市县住房

城乡建设部门推荐的村镇居民住宅建筑设计图集。

第三章 申报主体和条件

第十三条 户籍在垦区范围内的职工、居民，或户籍不在

垦区，但在垦区企业连续工作满 5 年的垦区职工，具备以下条

件之一的，可申请购买垦区集中建设的保障性住房或个人新建、

扩建、改建、重建自住住房，其中个人新建住房仅限于并场队、

难侨队的职工和居民。

（一）因无住宅或现有住宅面积低于各市县划定的住房困

299

难标准的；

（二）因国家建设需要、实施城乡规划以及进行公共设施

和公益事业建设，需要拆迁安置的；

（三）因发生或防御自然灾害，需要安置的；

（四）原有住宅需要拆除重建的。

第十四条 有下列情形之一的，不予批准垦区职工、居民

个人新建住房或购买垦区集中建设的保障性住房。

（一）垦区职工在垦区已有一套自有住房，且家庭人均住

房建筑面积超过所在市县划定的住房困难标准的；

（二）垦区居民在海南省境内拥有商品住房、政策性住房

（公共租赁住房除外）的；

（三）垦区职工、居民将垦区内自有住房进行出租、转让

的；

（四）不符合房地产调控政策的。

第四章 个人建房

第十五条 符合条件的垦区职工、居民个人申请建设住房

的，应向其所在垦区二级企业提出建房申请，并提交以下材料：

（一）《住宅建设申请表》；

（二）户口簿及家庭成员的身份证复印件；

（三）宗地坐标资料，载明建房选址和用地面积四至图，

其中用地四至须明确清晰，申请新建住房的用地区域须位于场

300

部以外相对集中的生产队居民点范围；

（四）建筑设计图纸，包括但不限于住房楼层、结构和户

型面积。

第十六条 垦区二级企业接到垦区职工、居民个人建房申

请后 20 个工作日内，对申报材料进行初审，在《住宅建设申

请表》上作出初审意见，经初审不符合条件的，应当书面告知。

初审内容包括：申请人是否符合条件，拟建设地块是否符合垦

区产业规划。

经初审符合条件的，垦区职工、居民将相关材料报送所在

农场居复核。农场居在接到申报材料 10 个工作日内完成复核，

作出复核意见，并将审核结果在农场场部进行公示，公示时间

为 7 天，公示期满无异议后，报乡镇（区）政府。复核不符合

条件的，应当书面告知。

第十七条 乡镇（区）政府应当在接到建房申报材料后 10

个工作日内，组织乡镇规划建设所、国土所（区自然资源和规

划分局）进行实地审核，作出审核意见。审核内容包括拟用地

是否符合规划、拟建房位置以及层数、高度是否符合标准等。

经审核符合条件的，乡镇（区）政府核发乡村建设规划许

可证。其中，涉及新增建设用地的，乡镇（区）政府将相关材

料报市县自然资源和规划主管部门统一组织报批，分批次申请

办理农用地转用等审批手续。所涉新增建设用地有偿使用费、

耕地开垦费等由市县政府承担。

301

第五章 集中建房

第十八条 垦区二级企业作为实施主体集中统一建设的保

障性住房项目，在符合属地市县总体规划及垦区产业规划前提

下，由垦区二级企业于每年年初制定集中建房计划报海垦集团

批准。

海垦集团批准后，垦区二级企业报所在市县住房城乡建设

部门，纳入所在市县保障性住房计划。

第十九条 经批准建设垦区保障性住房的，按照《海南省

保障性住房管理暂行办法》的规定实施。

第六章 监督检查和法律责任

第二十条 垦区建房应当严格按照用地批准文件和规划建

设许可的内容进行施工。

第二十一条 各市县综合行政执法、自然资源和规划、住

房城乡建设、房管、林业等部门和乡镇（区）政府要按职责加

强对垦区建房的监督检查。

第二十二条 垦区二级企业对本辖区内垦区职工、居民个

人建房进行事后管理，对住房的建设情况进行复查并对该房屋

建立台账。

第二十三条 垦区二级企业、垦区职工及居民未经批准擅

自将垦区土地对外转让或合作开发建设的，按照《中华人民共

302

和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规

查处；构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。

第二十四条 未经批准或者骗取批准，非法占用垦区土地

建设的，由市县综合行政执法等有关部门依照《中华人民共和

国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《海南经济特

区林地管理条例》《海南省查处违法建筑若干规定》等法律法

规进行查处；构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。

第二十五条 各级自然资源和规划、住房城乡建设、综合

行政执法等部门及乡镇（区）政府、农场居等单位工作人员在

垦区建房管理中有玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索取贿赂

等行为的，由其所在单位或纪检监察机关给予党纪政务处分；

构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。

第七章 附 则

第二十六条 符合市县总体规划和垦区产业规划的已建个

人唯一自有住房，可参照本办法完善有关报建手续。

第二十七条 本办法所称垦区，是指海垦集团及其下属企

业所管理的区域范围。

第二十八条 本办法所称并场队是指在农垦发展各个时期，

农村集体经济组织通过转制、并场等方式划入国有农场管理的，

且将集体土地转化为国有划拨土地的农场生产队。难侨队是指

垦区于 1978－1979 年间安置印支难民所建的安置点形成主要

303

用于印支难民、归国华侨生产生活的生产队。

第二十九条 市县政府、海垦集团及其垦区二级企业可以

依据本办法，制定垦区建房管理实施细则。

农垦移交市县管理的农场、华侨农场可由市县政府参照本

办法，按照本市县建房管理的政策规定制定实施垦区建房管理

办法。

第三十条 本办法未尽事宜，按照国家、海南省有关法律、

法规及政策文件执行。

第三十一条 本办法自印发之日起施行，有效期 5 年。具

体应用中的问题由海南省自然资源和规划厅负责解释。

304

海南省人民政府关于进一步加强 土地宏观调控提升土地利用效益的意见

琼府〔2018〕3 号

各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：

为全面贯彻党的十九大精神和《中共海南省委关于进一步

加强生态文明建设谱写美丽中国海南篇章的决定》，以习近平

新时代中国特色社会主义思想为指导，进一步加强土地宏观调

控，落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，最大限

度提升土地利用效益，加快推动经济转型升级，建设美好新海

南，根据国家有关规定，结合我省实际，提出如下意见。

一、全面贯彻新发展理念，加强土地资源管控

（一）坚持新发展理念统领全局。坚守发展底线，坚持质

量第一、效益优先，按照“总量锁定、增量递减、存量优化、

效益提高”的基本要求，实施最严格的耕地保护制度，建立健

全生态环境和基本农田保护补偿制度，设定土地资源消耗上限、

耕地保护红线、生态环境底线；坚持用途管制，加强国土空间

用途管制，优化生产、生活、生态空间，严格控制城镇和产业

园区边界，严禁生产、生活空间挤占生态空间；强化土地利用

全生命周期管理，大力推进节约集约用地，以土地利用方式转

变促进经济转型升级，实现土地资源利用效益的最大化。

（二）实行建设用地总量和强度双控制度。到 2020 年，全

省建设用地总规模控制在 550 万亩以内；坚决守住耕地保有量

305

1072 万亩、永久基本农田 909 万亩和林地保有量 3165 万亩；

全面落实“十三五”时期单位国内生产总值占用建设用地面积

下降 20％的目标任务。

二、优化国土开发空间格局，强化国土空间规划管控

（三）优化土地利用结构布局。重点保障全省十二个重点

产业、六类重点产业园区、“五网”基础设施和“美丽海南百

镇千村”等用地；严格控制商品住宅用地供应，合理配置公共

管理与公共服务用地，实现各类用地合理布局；禁止对产能过

剩、高耗能、高污染项目供地。除“五网”建设及水利、垃圾、

污水、生态治理等基础设施和军事、殡葬等特殊用地外，在省

和市县总体规划划定的开发边界外，原则上不予办理建设项目

用地手续；在省和市县总体规划划定的产业园区开发边界外，

原则上不予办理工业项目用地手续；确需办理的，应当先报经

省规划及相关产业主管部门同意。

（四）加强国土空间用途管制。建立规划调整硬性约束机

制。其他用途用地不得擅自调整规划改变为商品住宅用地，对

严禁规划为商品住宅用地、但已规划为商品住宅用地的，应当

及时调整城乡控制性详细规划用途。建立城镇空间、农业空间、

生态空间等国土空间利用和用途转换管制制度，从严控制生态

空间、农业空间转为城镇空间。探索建立耕地占补、林地占补

指标交易等制度，通过市场化手段引导资源要素在全省范围内

优化配置，鼓励城镇空间向生态空间、农业空间转变。

306

三、强化计划调控，合理安排用地时序

（五）实行年度新增建设用地计划管理。将土地批后供地

率、存量国有建设用地处置率、人地挂钩等指标作为安排年度

新增建设用地计划的重要依据。对现有建设用地总量已临近规

划建设用地总量的市县、位于生态保护核心区的市县以及建设

用地存量规模较大、利用粗放、产出效益低、补充耕地能力不

足的市县，适当调减新增建设用地计划；对近 5 年平均供地率

低于 60％的市县，除国家重点项目、省重点项目和民生保障

项目外，暂停安排新增建设用地指标。严格执行新增建设用地

审批，已办理农用地转用审批手续的土地，应按照批准文件明

确的用途供应，不得擅自改变用途，因规划调整等原因确需按

照新用途供应的，应报原批准机关批准。

（六）加强年度商品住宅用地计划管理。由省国土资源主

管部门根据各市县年度商品住宅建设规模、存量商品住宅用地

数量、商品住宅土地供应价格、商品住宅销售均价等情况确定

商品住宅用地年度计划。划拨住宅用地补办出让手续或转让用

于商品住宅建设的，一并纳入商品住宅用地计划指标管理。对

位于生态保护核心区的市县，停止安排新增外销型商品住宅用

地供应计划。全面停止办理产权式酒店用地审批手续（含农用

地转用、土地供应和改变用途审批）。农垦历史遗留土地问题

处置按照省政府有关规定办理。其他产业项目因产业结构调整

等原因，需要予以限制的，省国土资源主管部门可以根据实际

情况实行项目用地年度计划管理。

307

（七）分类商品住宅用地供给管控。坚持住宅项目用地多

轨制、分类别保障。继续加大保障性住房用地供应，进一步推

进棚户区改造和城市、农村住房更新改造，保障本省居民基本

性住房需求；鼓励租赁住宅用地供应，加快建立租购并举的住

房用地保障制度；合理有序配置面向岛外居民的商品住宅用地，

通过市场调节投资性住房需求。对存量商品住宅用地规模较大

以及土地利用效益较低的市县，相应减少直至暂停新增商品住

宅用地供应。严禁就商品住宅项目签订招商引资协议，在签订

的相关招商协议中，不得约定为产业项目配套安排商品住宅用

地。禁止将商品住宅用地与其他产业项目用地捆绑或搭配供应。

四、完善用地标准，严格市场准入

（八）建立用地效益标准。将土地投资强度、产值、税收

等相关指标，作为建设用地供应准入标准，由省国土资源主管

部门会同省发展改革、商务、工信、税务、财政等部门制定建

设用地出让控制标准。各产业园区管理机构可以结合实际，制

订更加严格的用地准入标准。严格执行建设用地出让控制标准，

对未达到标准的项目，不得供应土地。依法供应土地竣工投产

后，对税收达不到标准的，可以按年补收约定税收与实际上缴

税收的差额；对投资强度、亩均产值达不到约定标准 50％或

者亩均税收达不到约定标准 30％或者超期未竣工的，可以按

约定退还原土地出让金及利息后收回土地使用权，地上建筑物

或附着物及相关设施可按约定进行处理。

（九）全面实施建设项目用地节地评价制度。在农用地转

308

用或用地供应前，开发区管理机构或市县国土资源主管部门应

当委托土地评估或土地规划设计等有关中介机构对项目用地

进行节地评价。对国家和地方已经出台土地使用控制标准的用

地，要对土地使用控制标准的适用等情况进行评价；对确实要

突破土地使用控制标准或国家和地方未出台土地使用控制标

准的用地，要对用地规模合理性及节约集约用地原则等情况进

行评价。对不符合节约用地原则的项目用地，不予以办理相关

用地审批手续。水库和水电工程项目淹没区用地、矿山企业开

采区用地、通信和输电线路塔基用地、河道治理工程用地和引

排灌工程用地，可不列入建设项目节地评价范围。

五、完善土地有偿使用制度，推进土地精细化、规范化

管理

（十）完善土地供应方式。严格执行《禁止用地项目目录》

和《限制用地项目目录》。扩大有偿用地范围，对教育、科研、

体育、医疗卫生、社会福利、文化设施等公共服务与公共管理

用地，只有一个意向用地者的，可采取协议出让方式供地。对

新产业、新业态用地及工业用地可以采取先租后让等方式供应。

通过“先租后让”方式取得土地使用权的，土地使用权人可凭

不动产登记机构颁发的不动产权属证书办理规划报建、施工许

可等手续。积极探索在百镇千村、共享农庄以及其他旅游项目

设施建设中，主体项目周边用地保持原貌的情况下，采取分散

化块、点状分布的方式“点状供地”，进一步提升土地利用的

精细化、精准化、集约化程度。

309

（十一）实施差别化地价管理。各市县基准地价原则上应

每 2－3 年更新一次，细化各产业用地的基准地价。鼓励发展

租赁型商品住宅，对用于租赁的商品住宅基准地价可以按照商

品住宅基准地价的 70％确定。对研发设计、现代物流等产业

可按规定参照工业用地出让价格出让。在符合规划、不改变用

途的前提下，现有工业用地增加建筑面积或利用地下空间的，

不再增收土地价款。地下空间建设用地使用权的基准地价可以

按照同一区域同一用途的基准地价的 70％确定。

（十二）实行“弹性年期”土地供应制度。对房地产业以

外的其他产业项目，应根据产业生命周期，在国有建设用地使

用权法定最高有偿使用年限内，合理确定土地的有偿使用年期，

可结合实际适当缩短项目用地年期，降低产业用地保有成本。

依法应以招拍挂方式供应的项目用地，可实行“弹性年期”＋

“对赌协议”供应方式，首次供应年限一般不超过 5 年，5 年

期满后，对不符合相关协议约定的，按协议约定收回土地使用

权；符合相关协议约定的，可以延长土地使用年限并补缴土地

出让金，但最长不得超过同用途法定最高年限。

（十三）细化土地用途管理。省规划主管部门会同省国土、

住建、林业、环保等主管部门研究制定全省城乡规划与土地利

用现状分类对应指南，做好城乡规划与土地利用的地类衔接。


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（十三）细化土地用途管理。省规划主管部门会同省国土、

住建、林业、环保等主管部门研究制定全省城乡规划与土地利

用现状分类对应指南，做好城乡规划与土地利用的地类衔接。

市县供应土地时，拟供应土地用途应当按照土地利用现状分类

的二级类确定。对现行城乡规划用地性质与土地二级类用途不

一致的，市县国土资源主管部门应当会同城乡规划主管部门，

310

综合考虑拟建设项目的性质、城乡规划等情况，对照土地利用

现状分类的二级类确定拟出让土地的用途，并报经市县政府批

准后执行。

六、规范土地市场管理，优化土地资源市场配置

（十四）严格净地出让制度。出让的建设用地必须是土地

权利清晰、安置补偿落实到位、地上附着物清表、无法律经济

纠纷、土地开发利用规划条件明确、符合土壤环境质量要求、

具备动工开发所必需条件的净地。其中，具备动工开发所必需

条件是指地块周边可以满足施工建设所需的水、电供应，相关

设备、机械可以进场施工的土地条件。市县政府在供应土地前，

应当组织发展改革、财政、国土、规划、住建、环保、林业、

工信等相关部门对上述条件进行核定，对依法办理土地征收

（收回）和农转用审批手续的用地，必须纳入政府储备土地，

经储备整理，确认属于净地后方可办理出库及供地手续。拟供

应土地进入省土地统一交易市场交易的，应当附具市县政府对

上述净地条件出具的书面文件，否则不得进行交易。对违反规

定供应未达净地条件的用地，造成土地闲置的，按规定追究相

关责任单位和责任人的责任。

（十五）加强土地储备调控。建立储备土地阈值机制，合

理设定土地动态储备规模，可将省级规划审批的重点核心区、

省级主导新建的重点开发区域用地、省级主导重大建设项目用

地、以及其他有偿收回（收购）的闲置土地和低效利用土地纳

入省级土地储备，强化省级土地储备在产业用地保障和市场化

311

开发方面的示范引导作用，增强省级土地资源调控能力。各市

县政府根据地方经济发展水平、土地市场情况及上级下达的年

度新增建设用地计划，合理确定新增土地储备规模，保障各类

项目用地需求。

（十六）完善土地招拍挂制度。土地供应前，市县规划部

门应根据控制性详细规划提出明确的用地规划条件，市县有关

产业主管部门或开发区管理机构应当根据项目建设意向和建

设用地出让控制标准提出投资强度、税收和产出要求等关联条

件，市县国土、房产、工信、商务等相关部门或开发区管理机

构可以根据项目建设需要，在公平、公正、不排除多个市场主

体竞争的前提下，就竞买人注册资本金、业绩、商品住宅租售

比例、提供就业等内容，合理设定报名条件，并在土地招拍挂

出让公告等文件中予以明确，将好地交给好企业、好项目开发。

（十七）加强协议履约管理。土地供应成交后，市县有关

产业主管部门（工业项目投入和产出由工信主管部门负责、其

他项目投入和产出由招商主管部门负责、税收由税务主管部门

负责）或开发区管理机构就土地出让前提出的关联条件以及其

他开发利用要求、违约责任等对赌内容，分别与竞得人另行签

订履约监管协议，作为国土资源主管部门签订土地供应合同的

前提条件。提出关联条件的部门应对履约监管协议的执行情况

定期开展检查，对土地使用权人违反履约监管协议的，应按职

责追究违约责任。

（十八）严格执行土地统一交易制度。进一步规范建设用

312

地使用权交易和管理，严格执行建设用地使用权统一交易和统

一监管制度，国土资源主管部门以及法院、国有资产主管部门、

税务主管部门等依法以招标、拍卖、挂牌等公开方式供应和处

置建设用地使用权的，应当进入全省统一的省级土地交易市场

进行交易。未进入省级土地交易市场进行公开交易，不得办理

不动产登记。

七、强化供后监管，促进土地利用提质增效

（十九）加大存量用地处置力度。各市县政府应当加大闲

置土地、低效用地等存量用地的清理处置力度，依法采取无偿

收回土地、有偿收回土地、改变土地用途、土地置换、临时使

用土地等方式处置闲置土地。因生态保护红线划定或者规划调

整导致土地不能开发利用的，可通过土地期权、承诺兑现等方

式予以有偿收回。建立闲置土地动态监管机制，及时发现并严

格处置新增闲置土地。对 2018 年 1 月 1 日后新增闲置土地面

积超过近 5 年年均供地量的市县，暂停该市县除民生、基础设

施等项目外的土地征收和农用地转用、土地供应审批手续。

（二十）严控土地用途变更。土地使用权人应严格按照土

地有偿使用合同确定的用途开发利用土地。禁止其他用途的土

地改变用途用于商品住宅开发。商品住宅用地可以按照规划及

法定程序改为其他用途的土地。土地用途同属于《土地利用现

状分类》一级类，但在土地二级类之间变更的，应当按照改变

土地用途的有关规定，依法办理改变用途手续。属于《土地利

用现状分类》二级类的具体项目用地，需要调整为相同的二级

313

类中基准地价用途修正系数高的用地，由市县国土资源主管部

门委托地价评估机构进行地价评估，征缴差额地价。

（二十一）加强容积率变更管理。土地使用权人应当严格

按照土地有偿使用合同约定的容积率开发利用土地。禁止商品

住宅项目用地提高容积率。保障性住房容积率调整按相关规定

执行。工业以及商品住宅用地以外的其他经营性用地在符合城

市规划的条件下，因提高容积率需评估补缴地价款的，可按照

新容积率规划条件下评估期日的楼面地价乘以新增建筑面积

确定应补缴的地价款。

八、落实共同责任，建立健全长效机制

（二十二）落实共同责任制度。市县政府是本行政区域土

地宏观调控及节约集约利用的责任主体，发展改革、财政、国

土、规划、住建、环保、林业、工信及各园区管理机构等部门

按照职责分工，建立供地联席审查制度，在项目准入、规划审

查、土地供应及供后监管等方面各司其职，加强监管，形成工

作合力。

（二十三）实行土地使用税差别化管理制度。建立城镇土

地使用税与节约集约用地挂钩的税收调节机制，积极开展以地

控税、以税节地试点。在省政府规定的税额幅度范围内，鼓励

支持市县级政府在现有基础上适当提高土地使用税标准，促进

和引导按产业类型、区域位置等实施差别化税收管理，闲置土

地、低效用地按最高标准征税，有条件的市县可以试行按土地

用途分类制定土地使用税征收标准。

314

（二十四）完善奖惩考核机制。将各市县的土地批后供地

率、新增闲置土地与近 5 年年均供地量比例、单位国内生产总

值占用建设用地面积下降等作为考核市县政府及领导班子的

重要内容，作为安排下达各市县规划建设用地指标、年度新增

建设用地计划指标、年度商品住宅供应计划指标等用地指标的

重要依据。省国土资源主管部门要会同监察等有关部门加强对

本意见落实情况的监督检查，对发现存在弄虚作假、懈怠改革、

执行不力、严重玩忽职守行为的，要责令其限期纠正、整改，

重大问题及时报告省政府。整改期间暂停该市县建设用地审批

工作。

九、本意见自印发之日起施行

315

海南省人民代表大会常务委员会 关于实施海南省总体规划的决定

(2018 年 4 月 3 日海南省第六届人民代表大会常务委

员会第三次会议通过 )

为了强化空间规划管控，深化多规合一改革，促进政府职

能转变，推动海南省总体规划实施， 实现一张蓝图干到底，

根据法律法规和国家有关规定，结合本省实际，海南省人民代

表大会常务 委员会决定：

一、海南省总体规划是战略性、综合性、基础性、约束性

的空间规划，引领、指导和管控省级相关规划以及市、县、自

治县总体规划。省级相关规划和市、县、自治县总体规划应当

符合海南省总体规划。

主体功能区划、生态保护红线规划、城镇体系规划、土地

利用总体规划、林地保护利用规划、海洋功能区划和海岛保护

规划等空间性规划，作为专篇( 章) 纳入省和市、县、自治县

总体规划。

省和市、县、自治县总体规划是全省实施国土空间用途管

制、编制其他相关规划的依据。

二、省和市、县、自治县人民政府应当加强对省和市、

县、自治县总体规划实施的组织领导

和监督检查，加大统筹协调力度，深化体制机制改革，分

解细化工作职责，严格落实省和市、县、自治县总体规划确定

316

的目标、任务和措施。

三、省和市、县、自治县人民政府规划主管部门具体负责

省和市、县、自治县总体规划的编制、修改、审查、督察等相

关行政管理工作，对总体规划的实施进行监督。

省人民政府规划主管部门具体负责监测评估省人民政府

相关部门和市、县、自治县人民政府及相关部门执行海南省总

体规划的情况，监督涉及海南省总体规划的行政审批、重大行

政执法等相关行政管理行为，对违反海南省总体规划的行为提

出纠正、处理意见。

省和市、县、自治县人民政府发展改革、国土资源、生态

环保、林业、海洋渔业、住房建设等部门在各自职责范围内依

据省和市、县、自治县总体规划开展相关行政管理工作。

四、市、县、自治县人民政府负责组织编制市、县、自治

县总体规划，报省人民政府批准。市、县、自治县总体规划引

领、指导、管控市、县、自治县相关规划。

市、县、自治县总体规划应当落实海南省总体规划划定的

生态保护红线、永久基本农田和开发边界三条控制线，符合海

南省总体规划确定的耕地、林地、建设用地、海域、海岛和资

源消耗上限、环境质量底线等各项指标要求。

五、经批准的市、县、自治县总体规划，任何单位和个人

不得擅自修改。因重大基础设施、重大民生项目建设等确需对

市、县、自治县总体规划进行局部修改的，按照法律法规和有

关规定办理。具体办法由省人民政府另行制定。

317

六、省和市、县、自治县人民政府应当每五年组织对省和

市、县、自治县总体规划的实施情况进行评估。经评估确需修

编的，应当按照原编制程序报请批准。

省和市、县、自治县人民政府可以根据实际需要组织对省

和市、县、自治县总体规划的实施情况进行不定期评估。

七、省和市、县、自治县人民政府相关部门编制、修改涉

及空间布局的发展规划、专项规划， 应当书面征求同级规划

主管部门的意见 ; 发展规划、专项规划与省和市、县、自治

县总体规划不一致的，相关部门应当进行修改。

八、省和市、县、自治县人民政府及相关部门应当按照省

和市、县、自治县总体规划有关生态保护红线的要求，建立健

全生态保护相关制度，对重点生态功能区以及生态环境敏感区、

脆弱区等区域实行严格保护。

九、省和市、县、自治县人民政府及相关部门应当根据省

和市、县、自治县总体规划，建立耕地、林地等资源占补平衡

和存量建设用地调整置换机制，优化资源配置、提高资源利用

效率，促进存 量建设用地向开发边界内集中布局。

十、省和市、县、自治县人民政府应当根据海南省总体规

划划定的功能分区，确定重大基础设施和产业园区布局，明确

重点发展产业，整合资源，避免同质化重复建设，促进产业集

聚集约发展。

十一、省和市、县、自治县人民政府应当结合实施海南省

总体规划的需要，推进放管服改革。依法精简相关行政审批事

318

项，优化审批流程，提高审批效率 ; 制定相关的管理措施，

强化事中事后监管 ; 优化政府服务，提高行政效能。

十二、省人民政府应当建立全省统一的空间规划信息管理

平台，推动全省空间规划信息的生成、归集、交换、更新、资

源共享和协同管理，为相关规划编制、行政审批、监督管理和

社会查询提 供服务和保障。

十三、省和市、县、自治县人民政府应当根据实施省和市、

县、自治县总体规划的需要，加强规划人才队伍建设，创新规

划人才引进和培养机制。

十四、任何单位和个人对违反省和市、县、自治县总体规

划的行为，有权向县级以上人民政府有关部门举报、投诉。

县级以上人民政府规划主管部门应当建立举报、投诉制度，

及时受理举报、投诉，依法查处违反省和市、县、自治县总体

规划的行为。

十五、省人民政府应当将海南省总体规划的实施情况向省

人民代表大会常务委员会报告，并接受监督。

十六、本决定自公布之日起施行。

319

海南省人民政府 关于加强城市设计和建筑风貌管理的通知 琼府〔2017〕15 号

各市、县、自治县人民 ，省 直属各单位：

为深入贯彻落实《中共国务院关于进一步加强城市规划建

设管理工作的若干意见》(中发〔2016〕6 号)以及《中共海南

省委海南省人民关于加强城镇规划建设管理工作的实施意见》

(琼发〔2016〕23 号)精神，塑造富有特色的城镇风貌，提升

国际旅游岛开发建设品质，现就加强城市设计和建筑风貌管理

有关事项通知如下：

一、积极开展城市设计塑造城镇风貌特色。城市设计是塑

造城镇风貌特色、保护自然山水格局、传承历史文脉、协调空

间秩序的有效手段。各市县在 城区、特色产业小镇和其他乡

镇、旅游度假区以及产业园区总体规划和控制性详细规划修编

工作中，必须强化城市设计内容，增加城市设计篇章。城市设

计要贯彻《海南省总体规划(空间类 2015-2030)》和本市县总

体规划确定的空间管控原则和要求，按照“一域一特色，一城

(镇)一风貌”的原则，结合本市县历史文脉及人文环境特点，

统筹协调建筑布局、风格、体量、尺度、色彩等，处理好山、

水、林、田、城之间的关系，完善基础设施和公共服务设施配

套，促进建筑与环境、人与自然和谐共处。省城乡规划主管部

门、市县 在审查审批城镇、旅游度假区以及产业园区总体规

320

划和控制性详细规划时，应当把城市设计作为重点审查内容，

确保城市设计编制的科学性和可操作性。

二、突出抓好重要景观地段的风貌管控。各市县要结合本

地实际，将海岸带、河流两侧、湖泊周边、山体周边、 城区

和县城镇主干道以及重要景观路两侧、大型公园周边、历史文

化街区周边等列入重要景观风貌控制区，在开展城市设计的基

础上组织编制城市设计导则，并作为指导建设项目设计和规划

报建的控制要求。重要景观风貌控制区的城市设计导则由市县

城乡规划主管部门组织编制，报市县 审批，并报省城乡规划

主管部门备案。经批准的城市设计导则应当严格执行，任何单

位或者个人不得擅自修改。修改城市设计导则，应当先编制城

市设计调整方案，依据城市设计调整方案对城市设计导则进行

修改，按照原审批程序审批。各市县每年应至少完成 2—3 处

重要景观风貌控制区的城市设计导则编制工作，并认真组织实

施，力争用 3 年时间，实现城市设计导则对重要景观风貌控制

区的全覆盖。

三、注重优化建筑布局。建筑布局应当尊重自然地形地貌，

与周边建设项目和谐共处，形成与自然山水环境相融合、与周

边建设项目相协调的布局形态。要防止建设项目随意开挖山体、

截断水系、破坏植被等现象发生，促进生态保护和生态修复。

沿海、沿河(湖)和山体周边的建筑布局应当开敞、通透，留出

通海、通河(湖)、通山景观视廊和生态走廊，避免山、海、河、

湖等生态景观资源被建筑物过度遮挡; 城区、县城镇主次干道、

321

重要景观路两侧的建筑布局应当注重临街建筑界面的完整性

和连续性，并尽可能布局公共建筑。

四、科学管控建筑体量尺度。建筑物体量、尺度应当与城

镇规模、街区环境、道路等级及周边自然环境等相适应。对于

新建居住建筑，海口市、三亚市主城区一般不得高于 80 米，

儋州市、琼海市主城区不得高于 60 米，其余城市及县城镇不

得高于 45 米，特色产业小镇和其他乡镇不得高于 20 米；在滨

海、滨河(湖)和临山地段原则上应当布置低层和多层建筑，确

需布置较高建筑物的， 山体的建筑高不得超过山脊线高度的

1/3，且应当进行景观视线分析论证；沿 城区、县城镇主次干

道两侧的建筑高度不得超过道路红线宽度加道路两侧建筑后

退道路红线距离之和。高层建筑布置应高低错落，连续等高建

筑数量不宜超过 3 栋，3 栋以上应当进行错落设计，高差不小

于较高建筑的 1/5，以利于形成富于变化的天际轮廓线。为避

免建筑面宽过大形成封闭、呆板的空间感受，各市县应结合当

地实际合理控制建筑面宽。建设标志性建筑确需超过规定的建

筑体量尺度要求的，应当组织深入论证并广泛征求社会各界意

见。

五、加强建筑风格管控。要高度重视保护历史文化、彰显

文化特色，建筑设计风格应当注重传承中华民族传统建筑造型

和文化元素，体现各市县自然地理特征和历史文化、民族文化

特色，坚决杜绝贪大、媚洋、求怪的建筑设计。鼓励采用坡屋

顶建筑形式，建筑高度不大于 36 米的居住建筑应当采用坡屋

322

顶形式；高层建筑风格、造型应当简洁大方，避免琐碎、花哨。

居住建筑沿 城区、县城镇主次干道、重要景观路布局的，其

临街建筑立面宜体现公共建筑特征，具有晾晒功能的生活阳台

应当设置在不临街的方向。优化建筑外立面装饰材料，公共建

筑和位于重要景观风貌控制区的建筑应当采用美观大方、具有

良好的色彩和质感的现代建筑材料或富有特色的本土材料，要

严格控制使用玻璃幕墙，没有特殊使用要求的建设项目原则上

不得采用大面积玻璃幕墙。

六、统筹协调建筑色彩运用。各市县应当在深入研究论证

和广泛征求意见的基础上明确城乡建设的建筑主色调，建筑主

色调应当体现国际旅游岛欢乐、活泼的气氛，并与当地气候、

环境特征相协调，原则上应当以淡雅、明快的浅色系和中性色

系为主，不宜大面积使用饱和度高的颜色。单栋建筑主要色彩

不宜超过 2 种，同一组建筑的主要色彩不宜超过 3 种，同一街

道、同一街区的建筑色彩应当相互协调。

七、提高建设项目园林绿化水平。要按照建设生态省、生

态园林城镇的目标，对建设项目园林绿化建设坚持高标准、严

要求。居住、文化设施、 科研、医疗卫生等建设项目绿地率


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七、提高建设项目园林绿化水平。要按照建设生态省、生

态园林城镇的目标，对建设项目园林绿化建设坚持高标准、严

要求。居住、文化设施、 科研、医疗卫生等建设项目绿地率

不得低于 40%。建设项目园林绿化应当坚持乔、灌、花、草相

结合，以种树为主，减少大面积草地和硬质铺地，力争形成森

林小区的生态效果；建设项目内部道路和室外场地铺装应当采

用透水性材料；要坚持采用本土树种和灌木、花卉品种，体现

海南独特的热带特色；鼓励采用垂直绿化、架空绿化、屋顶绿

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化来丰富建设项目绿化效果，强化整体生态特色；建设用地面

积大于 4 万平方米的住宅项目或以住宅性质为主的综合用地

项目，应临城镇道路布置不小于该项目建设用地面积 5%的公

共绿地(广场)，并对社会公众开放使用。

八、加强建设项目设施配套。各市县要按照“窄马路、密

路网”的布局理念完善城镇道路设施建设，加强建设项目公共

服务设施配套的规划管理。控制性详细规划、城市设计和规划

条件明确要求配置的公共服务设施应当在建设项目设计方案

中落实，与主体建筑同步规划、同步建设和同时投入使用。居

住类建设项目设计方案中公共服务设施配置不符合《城市居住

区规划设计规范》、《住宅设计规范》、《商业建筑设计规范》

等相关设计规范要求的，不得通过审批。积极推动地下空间配

套停车场、人防等设施建设，提高地下空间的综合利用效率，

新建居住类建设项目原则上要采用地下停车、人车分流的模式

优化项目环境品质。

九、健全规划报建审查机制。加强对海岸带、河流两侧、

湖泊周边、山体周边、 城区和县城镇主干道以及重要景观路

两侧、大型公园周边等重要景观风貌控制区建筑方案的审查，

位于重要景观风貌控制区的建设项目，应当征集不少于 3 个设

计方案进行比选，在方案审查中要注重对建筑风格、体量、尺

度、色彩、外立面、装饰、园林绿化等影响景观效果的要素审

查。海口市、三亚市和其他有条件的市县要在方案审查中引入

三维数字模拟，对建筑与周边环境协调程度进行科学判定。要

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进一步完善社会监督机制，改进 评审和公众参与形式，邀请

市民代表、人大代表、政协委员等参与建筑方案审查。

十、建立建筑使用后评估制度。按照“适用、经济、绿色、

美观”的方针，在大型建筑工程竣工投入使用后 2 年内，市县

城乡规划主管部门应当组织相关部门、 和市民代表等对其建

筑功能、交通及停车、风貌外观、园林绿化以及与周边自然环

境和街区环境的整体融合情况等进行评估，对评估发现的重大

问题要积极进行整改。同时，要通过评估不断总结积累经验、

吸取教训，提高准确把握建筑风貌的能力。

本通知自印发之日起施行。对于不符合本通知要求，但在

本通知印发之前已经取得国有土地使用权证且修建性详细规

划已依法批准，或已经取得建设工程规划许可证的建设项目，

对城镇景观风貌影响不大的，可以继续按照已批准的修建性详

细规划或报建方案实施；已批准的修建性详细规划或报建方案

对城镇景观风貌影响较大的，市县 及其规划主管部门应当积

极主动地与项目开发主体协商，对照本通知要求优化项目报建

方案。各市县 要认真贯彻落实本通知要求，结合实际抓紧出

台实施细则和行动计划并报省城乡规划主管部门备案；省城乡

规划主管部门要加强指导和监督，把城市设计和建筑风貌管理

工作落到实处，着力塑造体现国际旅游岛特色的城镇景观风貌。

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海南省人民政府办公厅 关于解决海岸带 200 米范围内建设有关问题 的通知

琼府办[2015]197 号

各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：

自全省海岸带保护与开发专项检查工作开展以来，各检查

组和沿海市县政府(含洋浦经济开发区管委会，不含三沙市政

府，下同)严格标准、严格要求、严格执法，依法查处了一批

海岸带违法违规建设行为，取得了明显成效。但部分市县政府

在贯彻《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》、《海南省

人民政府办公厅关于印发海南省海岸带保护与开发专项检查

工作有关问题处理意见的通知》(琼府办〔2015〕137 号)等有

关规定的过程中，对有关问题处理的政策仍把握不准。为规范

海岸带开发利用管理，妥善解决我省平均大潮高潮线向陆地延

伸 200 米(以下简称海岸带 200 米)范围内建设有关问题，现将

有关事项通知如下：

一、按照《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》、

《海南省人大常委会关于加强重点景区、沿海重点区域规划管

理的决定》等有关规定，市县政府提出在海岸带 200 米范围内

的具体建设项目申请，并经省政府明确批准同意在海岸带 200

米范围内、特殊岸段 100 米范围内进行项目建设的，按照省政

府原批准文件继续执行。

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二、2013 年 5 月 1 日《海南经济特区海岸带保护与开发

管理规定》颁布施行后，未经省政府批准、市县擅自批准的项

目，对撤销批准文件和拆除建筑物可能存在重大影响的，按以

下情形办理：

(一)已批准规划、立项、农用地转用等手续，但未履行土

地供应手续的重点建设项目，重新报请省政府批准后，依法供

应土地进行开发建设。未重新报请省政府批准或者省政府不予

批准的，不得供应土地。

(二)已履行土地供应手续、签订土地使用合同，但未动工

开发的重点建设项目，重新报请省政府批准后，依法开发建设。

未重新报请省政府批准或者省政府不予批准的，不得开发建设，

市县政府可以通过依法收回土地、处置闲置土地、土地置换等

方式处理。

(三)已建或在建的重点建设项目，重新报请省政府批准后，

依法进行建设。未重新报请省政府批准或者省政府不予批准的，

应依法撤销批准文件，拆除建筑物，并由市县政府做好善后工

作。

(四)已履行土地供应手续、签订土地使用合同，但未依法

履行报建手续，用地单位或个人擅自动工建设的重点建设项目，

依法进行查处后，重新报请省政府批准，完善项目建设相关手

续。未重新报请省政府批准或者省政府不予批准的，应责令停

止建设和拆除建筑物。

三、2013 年 5 月 1 日《海南经济特区海岸带保护与开发

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管理规定》颁布施行之前，已经省政府或者市县政府及部门依

法批准规划、立项、农用地转用、供地、施工许可等有关手续

的，按以下情形办理：

(一)已履行土地供应手续、签订土地使用合同，但未动工

开发的项目，属于土地闲置的，由市县政府依法处置闲置土地；

不属于土地闲置的，市县政府可以通过协商收回土地、土地置

换等方式处理。

(二)已履行土地供应手续、批准施工许可且项目已建或者

在建的，可按照批准文件执行、继续建设。

(三)已履行土地供应手续、签订土地使用合同，但未依法

履行报建手续，用地单位或个人擅自动工建设的，依法进行查

处。属于本条第三款和已履行土地供应手续、签订土地使用合

同，未经批准施工许可或施工许可失效，未动工开发的情形，

但确需建设的项目，报省政府批准。

四、单宗项目用地，部分土地位于海岸带 200 米范围内、

部分土地位于海岸带 200 米范围外的，只对位于海岸带 200

米范围内的部分建设占用土地进行处置，可通过依法收回土地、

处置闲置土地、土地置换等方式进行处置，将位于海岸带 200

米范围内的建设占用土地退出。对主体建筑位于 200 米范围内

且用地单位提出对整宗项目用地进行处置申请的，可以视情况

对整宗项目用地给予处置。对确需建设的项目，可按本通知第

二、三条之规定执行。

五、海岸带 200 米范围内的闲置土地，应按照《海南省闲

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置土地认定与处置规定》、《海南省人民政府关于进一步做好闲

置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24 号)等规定处置。

对非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，超过有关规定明确

的动工开发日期满 2 年未动工开发，或者超过动工开发日期满

2 年未完成项目投资总额 25%的，无偿收回土地使用权。对因

政府原因造成土地闲置的，采取协议收回、土地置换等方式进

行处置。除经省政府批准确需建设的项目外，原则上不得采取

延期开发和调整土地用途方式进行处置。

六、对于河口、内湾、泻湖 200 米范围内实施建设的项目，

按《海南省人民政府办公厅关于印发海南省海岸带保护与开发

专项检查工作有关问题处理意见的通知》(琼府办〔2015〕137

号)的有关规定处理。对河口、内湾、泻湖具体范围和界限不

明确的，在该区域 200 米范围内已建和在建的项目，可暂缓处

理。

七、在海岸带 200 米范围内实施建设的历史遗留积存项目，

具体按以下程序办理：

(一)由沿海市县政府向省政府提出申请，将确需建设的项

目清单和申请材料报省政府。沿海市县政府提出申请时应提交

以下材料：

1.海岸带建设项目申请及说明(包括项目名称、用途、位

置、范围等情况以及确需在海岸带 200 米范围内建设的理由)；

2.已经批准的规划、立项、供地等相关批复文件；

3.重点建设项目批复或者相关证明文件；

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4.海岸带项目可行性论证报告(包括投入和效益分析、产

业类别和产业政策要求、海岸带环境影响评估、集约节约用地

评价等)；

5.省政府规定的其他材料。

(二)省政府办公厅组织省发展改革、规划、国土资源、环

境保护、海洋与渔业、建设、林业等部门进行审议(需要对建

设项目可行性进行论证的，依法组织专家进行评审)，提出审

核意见报省政府。

(三)省政府根据审核意见，作出予以批准或者不予批准的

批复。

八、海岸带 200 米范围内军事设施建设按照军事设施建设

有关法律法规规定执行。涉及部队房地产开发管理的，应依据

《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》、《中国人民解放

军房地产管理条例》以及本通知等相关规定执行。

九、沿海市县政府要按照一地一策、一事一议、分类处置

的原则，对历史遗留问题的处理要尊重历史、客观公正、实事

求是，妥善处理并做好善后工作。对经济社会和公共利益影响

较大项目的处理，要循序渐进，逐步解决，切实维护经济社会

稳定。

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